【内容摘要】本文从拆迁征收领域中违章建筑的界定入手，总结分析了违章建筑的类型和主要表现形式，深入研究了违章建筑的认定考量因素和处理原则，探讨了存量违章建筑的保护法益问题。
【关键词】拆迁；征收；违章建筑；违法建筑，认定处理
在城乡拆迁征收尤其是农村拆迁征收中，被拆迁征收人经常会被政府相关部门或非法拆迁征收人“忽悠”的一个概念就是“违章建筑”。为给予被拆迁征收人很低补偿甚至不予补偿、最终达到低成本征地拆迁之目的，拆迁征收人常以违建之名行非法拆除之实，使得广大民众面临生活窘迫、无家可归等困境，造成群众长期上访、集体上访等事件，有些因此与民众发生肢体冲突，甚至发生流血事件，影响社会的和谐与稳定。本文从违章建筑的界定入手，总结分析了违章建筑的类型和主要表现形式，深入研究了违章建筑的认定考量因素和处理原则，探讨了存量违章建筑的保护法益问题。
一、违章建筑的界定
违章建筑一词最早出现在1980年4月《批准中央气象局关于保护气象台站观测环境的通知》这一国务院文件中，从1984年1月颁布并施行的《城市规划条例》起，该等用词开始见于国务院的多部行政法规上。在全国人大及其常委会制订的法律中，未使用违章建筑一词而采用违法建筑这一术语，最早出现在1990年实施的《城市规划法》第40条，其后出现在《土地管理法》、《城乡规划法》、《行政强制法》等多部法律相关条款之中。
从我国整个行政法律体系来看，在法律层面上，对违章建筑一词并未作明确界定；但基于行政效率等方面的考虑，我国土地、房屋、规划、建设、市政、环保、防洪、消防、公路、铁路、航空、港口、防震减灾、文物、园林、水等相关政府主管部门从不同的角度对于违章建筑作出了不同的界定规则。这些规则杂乱而无序，常常混淆了一般违章与严重违法之间的法律边界，成为行政机关背离依法行政原则超越职权甚至滥用职权作出损害行政相对人利益之具体行政行为的基础依据。《物权法》第5条规定，“物权的种类和内容，由法律规定。”即物权法定原则；对于物权的否定，依法的一般原理也应当法定，故目前对于违章建筑的界定尚属法律保留事项。
在拆迁征收领域，被拆迁征收人之违法建筑多为居民为解决居住困难而私自搭建的建筑物，或者农民之间转让宅基地、承包地并在其上建造建筑物、构筑物等情形。对于该等违法建筑的界定，其依据的主要法律是《城乡规划法》和《土地管理法》。住房和城乡建设部2012年6月25日发布的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称《指导意见》）第2条第2款规定，“本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。”根据上述法律精神和《指导意见》关于违法建设行为的界定，对于违法建筑，我们可以定义为未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物。但是，违“章”的内涵显然与违“法”的内涵不同，“章”在内涵上应泛指各种制度，不仅包括行政上的“法”，即法律、法规，还涵盖了行政规章、社会团体的章程、组织管理制度甚至乡规民约。因而，从这个角度来看，违法建筑必然是违章建筑，但违章建筑则不一定是违法建筑。
现实中，诸多立法和执法人员习惯地将违章建筑与违法建筑混为一谈。为更好地区分违法建筑和违章建筑，有必要将违章建筑作狭义理解，即：所谓违章建筑，系指违反除法律、行政法规之外的行政规章和各种制度的规定而建造的建筑物；而对于违反法律、行政法规的规定而建造的建筑物，我们则称之为违法建筑。需要指出的是，这里对违法建筑的界定，与前述在拆迁征收领域中违法建筑之内涵并不矛盾，其最重要的原因就在于：2011年1月颁布实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》（以下简称《征补条例》）摒弃了原《城市房屋拆迁管理条例》关于“拆除违章建筑不予补偿”的制度设计，区分了违法建筑与违章建筑并规定了完全不同的处理方式，其第24条第2款将无偿拆除之建筑明确限定在“违法建筑”范围内。
由于本文主要在于探讨拆迁征收领域中违章建筑的认定和处理问题，基于拆迁征收领域中存在的违法建筑之主要情形以及执法人员的习惯性混淆，为更好地说明问题，本文下文之探讨将不基于前述对于违法建筑、违章建筑法律边界的界定，亦将违章建筑与违法建筑之内涵等同混谈。
二、违章建筑的类型、表现形式及其认定处理
在对违章建筑的认定处理问题进行探讨之前，有必要对我国拆迁征收领域违章建筑的类型及其不同表现形式进行总结和分析。
(一)违章建筑的类型及表现形式
1、违章建筑的类型
在拆迁征收领域中，违章建筑的类型主要有：(1)未取得建设工程规划许可证或者虽取得建设工程规划许可证，但未按批准范围、内容施工的；(2)自建房，即在现有房屋四周、院落、屋顶、阳台自建建筑物；(3)未经批准在包括承包地、宅基地在内的集体土地上新建、修建和扩建的建筑物、构筑物，且该集体土地使用权系通过农民私自转让取得；(4)占有国有土地和在农村非法占有集体土地新建、修建和扩建的建筑物、构筑物；(5)未经批准占用过道、马路边、公共绿地内、过道、人行道等搭建的固定亭棚、房屋等；(6)在拆迁征收范围确定后实施新建、扩建、改建的建筑物、构筑物。
由于(4)、(5)、(6)三种类型直接违反法律禁止性规定，不在本文讨论之列；本文着重讨论前三种类型。
2、违章建筑的主要表现形式
2011年8月26日在北京紫光国际交流中心B2举办的新“征收条例”与违法建筑研讨会（以下简称2011年研讨会）上，北京大学法学院姜明安教授对违章建筑的主要表现形式进行了总结，可概括为如下八种情形：(1)第一种情况，未经批准、无证建造且政府已出面制止，确属违章建筑的；(2)第二种情况，相关法律出台前已建成的建筑物，不存在合法或者违法之说，法律出台后未办证，相关政府部门也未要求办证；(3)第三种情况，确实无证、客观上属于违章建筑，但在建造过程中当事人主观上不知道是违法；(4)第四种情况，当事人建成的建筑物系违章建筑，但政府亦违法，不给办证甚至连答复都不给；(5)第五种情况，当事人建成的建筑物系违章建筑，但是政府默许；(6)第六种情况，通过受让取得他人的违章建筑；(7)第七种情况，棚户区；(8)第八种情况，政府拆迁征收时违法吊销当事人证照造成事实上的违章建筑。
(二)违章建筑的认定和处理
在拆迁征收实践中，拆迁征收人往往依据《城乡规划法》等法律规定，按是否有建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、土地证、房产证等证件来判断是否为违章建筑，是否拆除或者是否应当给予补偿，这是有失偏颇的。《征补条例》第24条第2款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”换言之，未经登记的建筑或者说无证建筑并非违章建筑的代名词，但违章建筑必然是未经登记的建筑，不过遗憾的是，对于未经登记的建筑（包括违章建筑）如何进行调查、认定和处理，《征补条例》未予明文具定，当然这也是本文要讨论解决的重点。
1、认定的考量因素
从上述违章建筑的类型和主要表现形式来看，对于违章建筑的认定，至少需要考量如下五个要素：①违反法律之属性；②“进行建设”与“建成”概念的界定；③当事人主观上的认识；④形成违章建筑之原因；以及⑤现所有者是否系违章建筑的搭建者。现予以具体分析。
(1)规范属性
《城市规划法》等规划法律法规，是为了加强我国城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展之目的而制定的，是我国城乡规划与城市建设中指导性法律文件，但并非禁止性规范，对其违反，并不必然导致违章建筑的拆除。从该等法律规范相关条款内容来看，也充分体现了这一点。《城市规划法》第64条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。”依本条文义，对于违章建筑的处理，其第一顺位之行政处罚系“责令停止建设”，然后再区分有无可能采取改正措施消除影响之情形而作不同的处理；该条同时规定了作出行政处罚的主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，且其必须履行积极管理作为之法定义务；对违章建筑的建造者而言，无论其是否知晓规划法律法规之规定，暂且不论其过错的大小，在行政法律关系的主体地位上，都是行政管理相对人，处于被动承受后果之状态。因此，反言之，如果规划部门不予积极作为，而导致违章建筑事实建成并形成存量建筑物，显然存在过错，事后对建成之后的违章建筑进行拆除，就必然有行政侵权之嫌，应该承担相应的行政侵权责任。
(2)处罚节点及时效
对于行政处罚节点的确定，首先需要对“进行建设”与“建成”概念进行界定。所谓“进行建设”，是指兴建、建造之意，所谓“建成”，是指兴建完成、建造完成。无论是补正建设手续，还是自行拆除或强行拆除，从现行对违章建筑进行处罚的法律法规来看，其均系基于“进行建设”这一行为而制定的。对于“进行建设”这一行为的认定，笔者以为，“开始建设”之时，应认定为违法行为发生之日，在“开始建设”至“建成”期间，应认定为违法行为有连续或者继续状态，“建成”之时，应认定为行为终了之日；不应将“建成”后的违章建筑的事实存在，认定为“进行建设”这一行为存在“连续或继续状态”。正如姜明安教授在2011年研讨会上所言“建房子是不是一次性的？我认为应该是一次性的。”根据《城乡规划法》等法律法规，在违章建筑“进行建设”期间，行政管理主体负有积极阻止违章建筑建成的履责义务；同时，《行政处罚法》第29条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”根据该条规定，行政管理主体在违章建筑“进行建设”期间内履责不能时，法律又给予了2年的延长期限，以充分保证行政管理主体继续履责。因此，基于上述分析，对于违章建筑处罚的节点，应确定在违章建筑“开始建设”之时，其时效及于“开始建设”至“建成”期间以及“建成”后两年内。反言之，行政管理主体超过该等时效对违章建筑的权利人实施包括强行拆除房屋在内的行政处罚的具体行政行为，均应认为是违法的。
(3)当事人的主观认识
在城乡拆迁尤其是农村拆迁实践中，我们发现，许多当事人对于房屋建造行为需要办理建设工程规划许可证等手续并不知晓。如同不能苛求行政管理主体全面履行阻止违章建筑建成的责任做到无一挂漏一样，尽管法律业经公布即推定公民应知应守，我们也不能苛责广大民众不能以不知法为由为自己的违法行为进行辩解。更何况，在部分农村，建房不领照、权属不予登记、政府不予答复等现象尚属常态；而且为拆迁征收之目的，应本着市场价值公平补偿原则和“切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的原则，更应该考虑被拆迁征收人的权益而不能仅仅从房屋本身来出发。
(4)形成原因
对于违章建筑的形成原因，有历史原因和事实原因两种。对于因前者造成的违章建筑，应当深入实际，本着实事求是的原则纳入补偿范围。对于因后者造成的违章建筑，有当事人规避法律造成的，有政府部门不作为造成的，也有当事人和政府部门共同促成的，宜按照违章建筑的认定和处理原则（详见下述），在分清责任的基础上，按照“依法行政”、“符合行政目的”、“一事不再罚”等行政法律原则，严格遵照行政处罚时效妥善进行处理。
(5)取得方式
在考量现所有者是否系违章建筑的搭建者这一因素时，宜按过错原则和《物权法》规定的善意取得制度来认定。
2、处理原则
基于前述，笔者认为，对于违章建筑的处理应遵循如下五项基本原则。
(1)符合行政目的
认定和查处违章建筑，在任何时候只能是维护城乡协调发展的手段，而不能成为政府部门的行政目的，尤其是成为拆迁之目的。现实中，在拆迁征收中，为达到低成本征地拆迁的目的，政府部门常常打着认定和查处违法建筑的旗号，违反法律规定的程序随意认定被拆迁征收人房屋违建，勒令被拆迁征收人限期自行拆除，尤其针对所谓的“告状者”、“钉子户”或者“房屋数量较多、占地面积较大、补偿金额较大户”等被拆迁征收人予以重点打压，将其房屋直接作为违章建筑组织社会力量进行“强拆”、“偷拆”等，甚至搞“突出拆迁”、“株连式拆迁”等，给予很少补偿甚至不予补偿，肆意侵害被拆迁人的合法权益。这种“形式合法、实质不合法”的做法明显背离了政府部门的行政目的，完全违反了政府部门应当严格执法和维护公共利益的精神，颠倒了城乡管理的目的和手段的关系，属滥用职权之举，不具有合法性。
(2)程序正当
所谓程序正当，是指行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。依法行政原则是行政法的一项基本原则，国务院《全面推进依法行政实施纲要》在依法行政的基本要求中明确规定了“程序正当”原则。为推进依法行政，政府部门启动违章建筑的认定和处理程序时，既要看是否合法也要看是否正当。法释[2012]4号《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称强制执行房屋征补规定)第6条第1款第(五)项规定，征收补偿决定存在严重违反法定程序或者正当程序的，人民法院应当裁定不准予执行。该项规定即借鉴了“正当程序”这一已成为国际范围内普遍公认的行政法和宪法原则。在认定和处理违章建筑问题，政府部门也必须依法且正当，进一步加强征地拆迁管理，妥善处理城乡发展和征地拆迁的关系，坚决纠正侵害人民群众利益的问题，切实维护社会稳定。
(3)实事求是
这一原则由国办发明电[2003]42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第4条所确定，是解决拆迁范围内由于历史原因造成的包括违章建筑在内的手续不全房屋的基本原则。按照这一原则的要求，行政机关在认定和处理违章建筑时，应当在调查研究掌握实情的基础上，认真查明违章建筑形成的时间、原因、用途等因素，对违章建筑进行妥善处理。
(4)合法合理
所谓合法行政，是指行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。所谓合理行政，是指行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则；要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。这两项原则系国务院《全面推进依法行政实施纲要》所明确的依法行政的两项原则，应当贯穿于违章建筑的认定和查处的全过程。
(5)比例原则
所谓比例原则，又称禁止过渡原则，是指行政主体实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如果行政目标的实现可能对相对人权益造成损害，则这种损害应被尽可能地限制在最小的范围和限度之内，二者有适当的平衡和比例。比例原则是为了防止行政机关滥用权力，也是对行政机关审慎善意行使权力之要求。违章建筑形成原因比较复杂，且在实际生活中，违章建筑已成为一部分低收入家庭的主要收入来源，成为其维护基本生活的保障。如前述，拆迁征收补偿应以市场价值补偿和“被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”为前提，故政府部门无论在认定还是处理违章建筑都要遵循比例原则，应当针对不同的具体情况，采取不同的措施，特别是针对历史原因形成的建筑不能一概定为违章建筑而予以拆除。
3、具体认定和处理
对于违章建筑的具体认定和处理，首先要解决一个时间节点问题，也就是说，以什么时间作为违章建筑进行建设认定的截止点和对违章建筑进行处理的开始点。《征补条例》第24条第2款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”根据这一规定，对于国有土地上的违章建筑的认定和处理的时间节点，应按该条例规定确定为房屋征收决定公告之日；对于集体土地的征收，也宜确定为市、县级人民政府作出征地公告之日。
如前述，现行行政法律法规往往在于规制违章建筑“进行建设”之增量，而在拆迁领域中我们遇到的更多是存量违章建筑。基于此，在确定违章建筑具体认定和处理的时间节点后，结合姜明安教授在2011年研讨会上提供的解决办法，综合上述违章建筑的认定考量因素和处理原则，对于前述八种形式的违章建筑，笔者以为可以作如下处理：
(1)第一种情况属于增量“违章建筑”，也是实实在在由现行行政法律法规规制的违章建筑。《行政处罚法》第44条规定，“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。”根据这一规定，政府部门发现违章建筑在建时，应依据《城乡规划法》等法律法规的规定作出责令停止建设的行政处罚。如果违建人在行政处罚决定的期限内不予履行，在履行公告、告知复议或诉讼、催告等法定程序后，就可以依法拆除。
(2)第二种情况不属于违章建筑的范畴，属于因历史原因合法建造的房屋，可依《物权法》第30条取得物权，应当完全纳入拆迁征收补偿范围。
(3)第三种情况属于在当事人无违法主观认识下客观上形成的存量违章建筑，如果自具体认定和处理时间节点往前计算在处罚时效内，按第一种情况处理；如果在处罚时效之外，就应按照《行政处罚法》第29条而不予追究，基于已经稳定的社会关系，应当完全纳入拆迁征收补偿范围。
关于印发《食品药品放心工程实施方案》的通知
国家食品药品监督管理局
关于印发《食品药品放心工程实施方案》的通知
国食药监办[2003]174号
各省、自治区、直辖市药监、公安、农业、商务（经贸）、卫生、工商、质量技术监督（厅、局），海关广东分署、上海、天津特派办，各直属海关：
为全面贯彻落实《国务院办公厅关于开展食品药品放心工程的通知》（国办发〔2003〕65号）精神，根据7月18日国务院办公厅召开的“全国食品药品放心工程电视电话会议”的部署，由国家食品药品监督管理局牵头，公安部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、海关总署共同制定了《食品药品放心工程实施方案》，现印发你们，请参照执行。
国家食品药品监督管理局 中华人民共和国公安部 中华人民共和国农业部
中华人民共和商务部 中华人民共和卫生部 中华人民共和国家工商
行政管理总局
国家质量监督检验检疫总局 中华人民共和海关总署
二○○三年七月二十一日
食品药品放心工程实施方案
根据《国务院办公厅关于实施食品药品放心工程的通知》（国办发〔2003〕65号）和吴仪副总理关于专项整治要体现“专”和“实”的指示精神，结合各有关部门管理职责，制定本实施方案。
一、总体思路：以“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实全国整顿和规范市场经济秩序工作会议和全国实施食品药品放心工程电视电话会议精神，针对当前食品药品安全中存在的突出问题，结合当前食品药品安全形势，实施食品药品放心工程。进一步打击制售假劣食品药品的违法活动，取缔无证照生产经营食品药品的行为。对食品要强化源头污染的治理，实施严格的市场准入管理，加强“从农田到餐桌”各环节全方位的严格监管；对药品要集中整顿和规范中药材专业市场，以带动药品市场的全面整顿。食品药品放心工程，按照“标本兼治、着力治本”的工作方针和“突出重点、带动全面”的工作思路，从实际出发，确定阶段内可实现的目标，提出切实可行的措施，注重实效。以阶段性成果带动长效机制的建立，促进食品药品市场的全面规范，确保人民饮食用药的安全放心。
二、关于食品放心工程的工作安排
（一）食品放心工程的重点：突出源头污染治理和与百姓生活关联度较高的品种，打击制售假冒伪劣食品违法犯罪活动。
重点品种：粮、肉、蔬菜、水果、奶制品、豆制品、水产品等。
重点环节：农产品种植、养殖；食品生产加工，特别是大中城市城乡结合部食品加工点；重点品种批发、零售等流通环节。
从现在开始，通过阶段性整治，在2003年底前基本达到下列目标：
1．非法生产、经营、使用禁用和违规使用限用农药、兽药行为得到有效控制。
2．重点品种安全质量合格率较往年有明显提高。
3．无证照生产、加工、经营食品的行为得到有效遏制。
4．制售假冒伪劣和有毒有害食品的大案要案得到及时查处。
（二）强化对食品源头污染的治理。
预期目标：农药残留、兽药残留超标率较年初有明显下降。
主要措施：
1．农业部要加强农业投入品的管理，全面实施“无公害食品行动计划”。以解决蔬菜有机磷农药残留为突破口，进行植物产品农药残留超标整治；以严查“瘦肉精”污染为主线，进行畜产品违禁药物滥用和兽药残留超标整治；以查氯霉素污染为切入点，进行水产品药物残留超标整治。严格按农业部公告发布的禁用和限用药物及其他化合物的要求，加大对农业投入品管理的力度。
2．卫生、质检、工商、商务等部门针对重点品种，在各环节建立和完善食品质量安全市场准入制度，索证、索票制度，监督检查企业建立完整的购销台账，保证各环节进货渠道合法，加强检测检验，确保货源质量安全。
3．食品药品监管局组织力量，重点对食品源头污染治理进行综合监督和检查，对重点品种整治效果作出评价。
（三）严格市场准入，规范经营行为。
预期目标：建立食品管理各环节的准入条件和标准，突出流通渠道的规范和企业购销记录制度的监督实施，依法实行行政许可，严格把关；建立食品生产经营企业退出机制。
主要措施：
农业部根据农业国家和行业标准制定修订计划，突出无公害农产品和优势农产品行业标准的制定修订；引导和支持农产品生产基地建立以自检为主的速测网络；对无公害食品生产基地开展采收前检测和对进入市场的农产品开展检测；实施农产品质量安全例行监测制度，把好农产品市场准入关。指导和支持各地今年内新建无公害农产品示范基地100个，农产品标准化生产综合示范区50个。
卫生部重点组织对学校食堂、餐饮单位，包括各类宾馆、饭店、餐馆、酒楼、饮食店等以及食品添加剂生产企业的监督检查，推行食品卫生监督量化分级管理制度，加强食品生产经营企业食品卫生日常监管和卫生许可证发放的监督管理。做好大案要案的查处工作。进一步完善食品卫生法规、标准和食品污染物监测网络。
质检总局全面推进加工食品质量安全市场准入制度，认真开展食品质量安全监督抽查、强制检验和计量监督等工作。围绕原材料进厂把关、生产设备、工艺流程、产品标准、检验设备与能力、环境条件、储运、包装等方面进行审查。今年年底完成对米、面、油、酱油、醋等五类食品的审查、发证，并逐步对肉制品、乳制品、饮料、调味品、方便面、饼干、罐头、冷冻饮品、速冻面米食品和膨化食品等10类食品实行质量安全市场准入制度。严格生产条件，凡不具备保证食品质量安全基本条件的企业，不准开业生产，已经开业的要立即停业整顿。凡未经检验或检验不合格的产品，不准出厂销售。把好进出口食品质量关。 对食品制假重点品种、重点区域组织专项执法检查和打假行动，严厉打击用非食品原料加工食品和滥用食品添加剂的违法行为，取缔制售假冒伪劣食品窝点。会同有关部门加快农产品、食品质量安全标准的制定修订工作，推广农业标准化示范区，建立完善统一权威的农产品食品标准、认证、检验检测体系。
工商总局对食品生产、经营企业和个体工商户进行一次普遍排查，审核其主体资格，严格执行卫生许可前置审批规定，把好市场主体准入关。严格检查进入市场的食品质量，重点组织对粮油、酒类、调料、肉及肉制品、蔬菜、水果、奶、豆制品、水发产品、饮料等食品及节日消费食品的专项质量抽查，及时向社会公布抽查结果。对食品广告的虚假宣传、侵犯注册商标专用权、标识使用违法行为等，严肃查处，监管到位。
商务部加强对食品流通业的行业指导和管理，整顿和规范食品流通秩序，推进流通体制改革。加快建立保障食品安全的行业自律机制，实施上市销售食品安全市场责任制。建立健全食品安全检测体系，加大流通领域食品安全管理力度，严把市场准入关。建立具有保障食品安全质量、符合环保要求的销售网络体系，年内争取在每个直辖市、省会城市和计划单列市建立一个样板市场；在有条件的大中城市积极推行“农改超”，中等城市和大中城市的郊区基本实现农贸市场退路进厅。
公安部督促指导地方公安部门及时依法查处制售假冒伪劣、有毒有害食品案件，查处制假售假违法犯罪分子；指导地方公安部门配合有关行政管理部门，开展行政执法工作，查处暴力抗法案件。
海关总署按照职能分工，认真履行食品进出口监管职责。
食品药品监管局督促监督食品市场准入条件和标准的落实情况，监督检查各有关部门行政审批责任制的落实情况。
各有关部门积极推行信用体系建设，强化食品生产企业法人、食品市场主办者、大型超市经营者是食品安全第一责任人的意识。要根据职责探索规范食品流通安全管理制度，完善和规范市场准入制度，注意总结食品产销“场厂挂钩”、“场地挂钩”，“农改超”，食品购销索证、索票等经验并加以推广。
（四）取缔无证照食品生产经营行为，打击制售假劣食品违法犯罪活动。
预期目标：无证照食品生产经营活动得到清除，全国重大制售假劣食品违法犯罪活动得到有效遏制。
主要措施：
1．由地方人民政府发出公告：要求城乡结合部等区域无证照食品加工经营点，限期关闭，做好场所退租加工设施撤除等工作。
2．组织有关部门，在全国大中城市，对城乡结合部非法加工经营点进行拉网式检查，彻底清除无证照生产经营食品的行为。
3．各地政府选择问题多、群众反映大的食品，集中查处生产、加工、销售不符合卫生标准、有毒有害食品，在食品中掺杂使假、以次充好、以不合格食品冒充合格食品以及商标侵权、虚假广告宣传等行为。涉嫌构成生产销售假冒伪劣和有毒有害食品案件，有关部门要及时移送公安机关立案侦察。
4．公安机关配合有关行政管理部门，采取有效措施，依法查处制售假冒伪劣和有毒有害食品的案件，追根溯源，捣毁制假窝点，严惩制假售假违法犯罪分子。
（五）抓好消费环节监管，突出学校食堂和餐饮业食品安全的管理。
预期目标：建立学校食堂食品卫生安全管理规范，分地区、分类别进行试点，全面推广食品卫生监督量化分级管理制度。
主要措施：
1．卫生部组织对全国所有学校食堂进行一次突击检查，发现问题，边整边改，逐步完善监管措施；
2．对餐饮业按照量化分级管理规定，确定重点环节进行监管；
3．卫生部、教育部建立学校食堂卫生责任制和责任追究制度。
三、关于药品放心工程工作安排
实施药品放心工程必须加大对药品研究、生产、经营、使用全过程的监督。今年要突出抓好以下几项工作：
（一）严厉查处无证生产经营行为，打击制售假劣药品医疗器械违法活动。
预期目标：查处一批制假售假大案要案，取缔一批违法生产经营企业，捣毁一批制假售假窝点，净化药品、医疗器械市场，保证人民群众用药安全、有效。
主要措施：
1．国家食品药品监督管理局、公安部继续深入开展联合打击制售假劣药品医疗器械专项行动。8月至9月间，对两部门联合确定的重点督办案件查处落实情况进行督查；9月底前对河北、吉林、黑龙江、浙江、安徽、河南、湖南、广东、四川、云南、陕西等11个重点地区联合打击情况进行总结和验收。
2．严厉查处生产、经营、使用无证医疗器械行为，对已注册产品进行全面清查。对不属医疗器械的增高仪、减肥仪、点穴治疗仪及部分日常生活用品冠以医疗作用的产品，坚决清理，已发放注册证的予以撤销；重新审核植入体内的整容、矫形医用生物材料的使用说明书，严格注明禁忌症和注意事项，对不符合要求的，禁止其产品销售。
3．对一次性使用医疗器械、心脏起搏器、骨科内固定器材等纳入国家重点监管医疗器械产品，全面检查生产企业执行质量管理规范的情况。对擅自降低生产条件，不按要求组织生产的，依法严肃查处。
对无证产品进行全面查处，依法严厉查处生产、经营、使用无证医疗器械行为，加大对医疗器械产品质量监督抽验和虚假医疗器械广告查处力度。
（二）开展对中药材专业市场整治。
预期目标：建立中药材专业市场监管责任制，确保中药材专业市场合法经营。
主要措施：
1．食品药品监管局、公安部、国务院纠风办、工商总局联合开展一次对中药材专业市场的整治。中药材专业市场严禁销售各种中药饮片、毒性中药材、濒危动植物中药材，严禁销售假劣中药材，违者一律依法严厉查处。
2．建立中药材专业市场监管责任制，广西、重庆、云南、山东、河北、黑龙江、湖南、湖北、安徽、江西、四川、广东、甘肃、陕西、河南等省（区、市）药监、工商等部门要加强对辖区内的中药材专业市场监管，严格规范中药材专业市场合法经营。
（三）规范药品生产经营秩序，推进农村药品监督供应网络建设。
预期目标：年底前，地市以上城市零售连锁企业和中型零售企业达到药品分类管理的要求；一半以上药品生产企业和大中型药品批发、零售连锁企业以及大型零售企业完成GMP、GSP认证工作；北京、江西、陕西、成都等试点地区药品零售连锁门店或服务点要覆盖100%的乡镇和60%行政村；药品配送网络要覆盖90%的村卫生室和药店；农村药品监督形成县、乡、村三级网络，扫除农村药品监督空白点盲区。
主要措施：
1．对药品批发企业进行检查。重点查处一批买卖、出租、出借或变相买卖、出租、出借《药品经营许可证》，吸纳他人挂靠经营等违法违规行为。
2．开展全国性二类精神药品专项检查，对违规销售和使用二类精神药品的予以查处。
3．积极推进流通领域药品分类管理工作。2003年底前，地市以上城市零售连锁企业和中型零售企业必须达到分类管理要求；零售药店销售二类精神药品、粉针剂、大小容量注射剂和其他必须凭处方销售的品种必须做到凭处方销售。实施药品分类管理的零售药店，其专业技术人员没有履行职责或者未按规定配备专业技术人员的，要取消药品分类管理药店的资格；没有被确定为药品分类管理的药店，不得销售必须凭处方销售的药品。
4．加快GMP、GSP认证步伐。完成对全国大中型药品批发、零售连锁企业以及大型零售企业的GSP认证，促使全国地市级以上城市的药品批发、零售连锁企业以及中型药品零售企业实施完成GSP。对逾期达不到标准的药品经营企业，按照有关规定给予行政处罚，直至取消药品经营资格。
5．加强农村药品监督供应网络建设工作。
（四）严格药品审批和管理，从源头上确保上市药品质量。
预期目标：建立起科学的药品审评机制，实现药品审评的公开、公正和透明。在今年年底停止地方标准药品的上市流通，确保药品质量。
主要措施：
1．严格药品审批管理，依法加大对新药研究开发的监督力度，进一步深化药品审评机制改革，强化药品安全性、有效性和质量可控性的评价。
2．严格执行药品标准，依法取消药品地方标准。对于标准低，组方不合理的药品进行全面清理，发现一个淘汰一个。
3．加强上市药品不良反应监测管理，提高不良反应病例报告的上报率和报告质量，向社会发布药品不良反应通报，促进合理用药。加强药品广告审查工作，加大对虚假药品广告的查处力度。
四、宣传教育工作
宣传教育工作要贯穿食品药品放心工程的始终，要结合阶段性任务搞好宣传教育工作。
（一）配合国办通知和电视电话会议，侧重宣传食品药品专项整治工作部署。发动群众，发挥社会监督作用（7月下旬）。
（二）编印各种宣传资料，分期分批向社会发放。在有关媒体开辟专项整治专栏。主要内容是普及食品药品安全知识，增强人民群众食品药品消费的维权意识和责任意识（8月至10月）。
（三）印发公告。
（四）公布举报电话，发动社会监督。引导和鼓励消费者，对制售假劣食品药品的违法行为和违法违规生产经营食品药品的行为进行举报。
（五）正面宣传近年来食品药品市场整顿的成效，有重点地宣传一些名牌企业，增强人民群众消费的信心（8月至12月）。
（六）总结性宣传。发挥舆论监督作用，加大典型案例曝光力度。对专项整治进行综合性报道。
五、实施步骤
第一阶段为动员部署阶段，时间为7月下旬。食品药品放心工程实施方案部署到各省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门；各省、自治区、直辖市人民政府要制定本行政区域的具体行动计划。
第二阶段为集中实施和督查指导阶段，时间自7月下旬到12月中旬。
地方各级人民政府严格按照方案要求，组织各有关部门开展排查活动，摸清底数；开展企业全面整改工作；全面取缔无证照生产经营行为和取消不符合生产经营要求的企业的资格，并对典型案例进行公开曝光。
各有关部门加强对本部门、本系统专项整治工作的经常性督促检查。食品药品监管局会同公安部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、海关总署等部门，将组织督查组分赴各地进行督查，发现问题及时提出整改意见。
第三阶段为总结验收阶段，时间为12月下旬。地方各级人民政府及有关部门，对照目标认真做好自我检查验收。各省、自治区、直辖市和各有关部门将本地区、本部门开展食品药品放心工程情况于今年年底之前上报食品药品监管局。食品药品监管局对各地上报的材料进行汇总后上报国务院。
六、几点要求
（一）地方人民政府统一负责本区域内的食品药品放心工程，要进一步加强领导，明确牵头单位和办事机构，协调指挥本地区的专项整治工作。对跨地区、跨部门大案要案，要及时报上一级人民政府协助做好地区间和部门间联动。认真执行《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，加强办案协作，切实提高执法效能，保证打击取得实效。
（二）地方政府和各有关部门，要正确处理食品药品放心工程与加强日常监管的关系，正确处理阶段性任务与建立长效监管机制的关系。在集中时间、集中力量实施食品药品放心工程任务的同时，必须加强食品药品的日常全面监管，堵塞各种漏洞，采取各种防范措施，确保食品药品安全。各有关部门要根据《实施方案》，结合本部门职能，制定具体行动方案，把工作想细、做细，务求专项整治取得实效。
（三）要在打击违法违规行为的同时，狠抓食品药品安全信用体系建设和行业自律建设。充分发挥食品药品行业协会、学会的作用，引导协会、学会等组织制定行业行为规范和道德规范，使企业通过承诺制和建立诚信档案，公开接受社会监督。
（四）加强信息沟通交流。各级人民政府、各有关部门应加强专项整治工作信息沟通与交流，自7月下旬开始，各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各有关部门应每半个月将本地区、本系统实施食品药品放心工程的情况向国家食品药品监督管理局通报一次，重大情况及时通报。国家食品药品监管局编发《食品药品放心工程简报》，及时报送国务院，同时抄送国务院各有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府。
