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　　[案情]

　　2009年12月15日河南省孟州市人口和计划生育委员会接到群众举报，称行慧一、成冬梅夫妇违反计划生育的有关规定，生育第二个子女，未作处理。孟州市人口和计划生育委员会对此情况进行了调查，并于2009年12月29日做出孟计生征字（2009）C019号社会抚养费征收决定书，征收行慧一社会抚养费6600元，征收成冬梅社会抚养费25500元，合计征收32100元，行慧一、成冬梅不服该征收决定，向孟州市人民法院提起诉讼。

[分歧]

在审理过程中有两种不同意见：

第一种意见是，该行政征收决定不违反法定程序，法院不应撤销。理由为：行政行为的作出应当遵循法定程序，但无论是国务院的《社会抚养费征收管理办法》，还是河南省的相关法规规章，都未规定征收机关在作出社会抚养费征收决定前应履行告知程序，故本案的征收决定并不违反法定程序。法院对行政行为的审查是合法性审查，其依据是法律法规，参照规章，在法律法规规章无规定的情况下，不能认定行政行为程序违法，当然该行政征收决定也不应被撤销。

第二种意见是，该行政征收决定违反法定程序，法院应予撤销。理由为：行政行为的作出应当遵循法定程序，而法定程序不仅仅指法律的明确规定，还包括法律精神和原则的要求。行政征收涉及当事人的重要权益，虽然我国还无统一的程序法，相关的社会抚养费征收的法律也无明确的程序规定，但征收决定仍必须按照合理、公正的方式进行，即程序应当正当。程序正当是依法行政的基本要求，也是社会主义法律精神的要求。本案的征收决定未履行告知程序，明显侵犯了当事人的知情权、陈述申辩权等重要权利，属于违反法定程序。对于此违反法定程序的征收决定，法院应予以撤销。

[评析]

笔者同意第二种意见，理由如下：

1.程序合法是行政行为合法的必要条件。行政机关作出行政行为不但要主体合法、内容合法，而且程序也要合法。行政程序是行政主体在实施行政行为时经历若干步骤，采取一定形式和方法，在法定期限内，按一定顺序完成的过程。程序和实体是行政行为的两个方面，程序是为实体服务的，但其自身也有独立的价值。在行政管理过程中，不但可以设定行政主体程序上的义务来限制行政权力的滥用，还可以赋予相对人程序上的权利来保护其合法权益。行政程序的独特价值和作用决定其不是可有可无的，行政行为作出时必须程序合法。

2.程序合法的“法”不仅指法律的具体规定，还包括法律精神和原则的要求。行政行为程序必须合法，但我国现无统一的行政程序法，关于行政程序的规定散见于各具体法律的规定中。对于成文法有明确规定的，行政机关当然应当遵守，否则即为违法；对于法无明文规定的，行政机关仍应遵循法的精神和原则，履行一定的程序后才能作出行政行为，否则仍为违法。很难想象，行政机关以法无明文规定就可以不履行任何程序直接作出行政行为。这样，不仅不符合依法治国的基本要求，也影响行政机关的公正形象和当事人权利的保护。

3.程序正当作为行政程序的基本原则，行政机关作出行政行为时应遵循该原则的要求，人民法院也应据此原则对行政行为的合法性进行审查。正当程序是指基于公平、正义而应遵循的程序，不论法律是否有明确规定都应予以遵守，它是对行政主体行使行政权力的最低限度的程序要求。程序正当原则的具体内容和要求，人们的理解和表述并不一致，但按此原则要求，行政机关在作出影响当事人权益的行为时，至少应履行以下义务：说明根据、理由义务，告知陈述、申辩（听证）权义务，送达义务，提供救济途径义务等；相应的相对方或利害关系人享有以下权利：受告知权，陈述、申辩（听证）权，救济权等。程序正当原则已为理论界所接受，同时也为立法部门所认可，如行政处罚法、行政许可法、国务院《全面推进依法行政实施纲要》等已规定了程序正当原则所要求的内容，尤其是《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确提出了程序正当的原则。在审判实务中，此类判决已不鲜见。

4.程序违法的法律责任。公正与效率同是行政程序的价值追求，人民法院在对行政程序审查时，既应考虑对公民权利的保护，体现程序的公正价值，又要考虑到公共利益的维护，保障行政效率。对程序存在违法或不当的行政行为要采取灵活多样的方式进行处理，保障公平的同时兼顾效率。我国的行政诉讼法和司法解释规定了确认无效、违法、撤销、采取补救措施、驳回诉讼请求等多种不同的判决形式，法院在对行政行为进行审查时，要区分程序违法或不当对行政行为效力的影响，采取不同的判决形式。对具体行政行为违反程序规定，该程序违法可能对行政行为实体内容的认定造成实质性影响、违反对保障相对人权益具有重要意义的程序或满足法定的违法无效条件的，因该程序违法对行政行为本身产生了重大影响，直接影响到行政行为的效力，法院应认定属违反法定程序，采用撤销、确认无效、违法等判决形式；行政行为实体合法，但在行政行为作出的形式、方式等方面没有完全符合法律精神、原则、规定要求或条件，存在轻微的程序不当的，因该程序上的不当未影响当事人的实质权益，从行政成本、效率及法的安定性、信赖保护等考虑，对该程序瑕疵不应认定为程序违法，法院可在肯定行政行为效力的情况下，采取责令补救程序完善，不能或无须纠正的在判决书中指出的方式作出判决。

综上所述，行政征收，涉及到被征收人的重大财产权利，按照程序正当原则，作出征收决定的行政机关在作出征收决定前应当告知被征收人征收的事实、理由和依据，允许被征收人提出申辩意见。本案孟州市人口和计划生育委员会未按此原则办理，对行慧一、成冬梅作出社会抚养费征收决定前未告知两原告征收的事实、理由和依据及其应享有的陈述申辩权，影响了当事人申辩权利的行使，这样的征收决定不具有合法性，应予撤销。

(作者单位：河南省焦作市中级人民法院)
江苏省常州市人民政府


市政府关于印发常州市创建优质产品生产基地实施意见的通知

常政发〔2009〕192号



各辖市、区人民政府，市各委办局，市各公司、直属单位：
　　《常州市创建优质产品生产基地实施意见》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。


二○○九年十二月二十三日

常州市创建优质产品生产基地实施意见

　　为深入实施“质量兴市”战略，全面提升我市产业集群发展水平，增强综合竞争能力，现就我市创建优质产品生产基地提出如下意见。
　　一、指导思想
　　全面落实科学发展观，加快转变经济发展方式，以提升产业集群质量和打造区域品牌为核心，以促进资源整合、增强创新能力、优化产业结构为原则，以监督与服务、扶优与治劣、整顿与提高有机结合为方针，从我市产业集群发展的实际情况出发，培育和创建一批优质产品生产基地，促进全市产业集群的发展壮大。
　　二、目标要求
　　在全市现已具备一定规模的产业集群中，选择符合国家产业政策和全市五大产业发展规划的优势产业，加大培育力度，将其所在区域打造成为全省、全国知名的优质产品生产基地。
　　近期目标：对我市各产业集群及其所在区域进行宣传发动和调查摸底，掌握产业集群内企业规模、行业地位、市场占有率、采用标准、质量管理和控制水平、产品质量状况、创新能力等方面的情况，加大扶持力度，规范产业发展，力争在1至2年内创建1-2个国家或省级优质产品生产基地。
　　远期目标：全市创建 5个以上国家级优质产品生产基地。区域产业集群规模明显扩大，竞争能力明显增强，产品质量长期稳定并保持领先，市场占有率有一定优势，成为本地区支柱产业，规模以上企业建立全过程质量保证体系，龙头企业按照先进标准要求组织生产，技术装备、研发与检验手段、产品质量水平在同行业中处于领先水平。区域内具备相应产品的省级以上产品质量监督检验机构与企业技术中心、工程中心或工程技术研究中心，形成全省、全国知名的优质产品生产基地梯队。
　　三、主要工作
　　1．加强全面质量管理。积极开展全面质量管理（TQM）、标准化、质量认证等活动，帮助企业建立健全标准体系、计量检测体系、质量管理体系，加强对生产加工、工艺控制、产品检验、设备控制等关键点的控制，提高质量管理水平和产品质量水平。推进能源计量工作，引导企业合理利用资源，开展节能减排，发展循环经济。继续开展打假治劣行动，严厉打击各类制售假冒伪劣产品违法行为，净化市场秩序。深化“质量兴市”活动，促进产品质量、工程质量、环境质量、服务质量水平全面提升。
　　2．促进产业集聚壮大。进一步完善产业布局规划，明确区域产业定位，注重引进对产业结构调整有重大带动作用的大企业、大项目，推动关联企业集中与合作，加速产业集聚和专业化分工，拉长产业链。积极引导区域内龙头企业加大投入力度，引进国内外先进装备，提升技术创新能力，优化产品结构，加快做大做强步伐。
　　3．提升自主创新能力。增强区域自主创新能力，构建自主创新体系，优化创新环境。进一步强化企业的创新主体地位，推进区域内龙头企业加快技术中心、工程中心或工程技术研究中心建设，努力开发具有自主知识产权的新产品。加大科技研发投入，制订奖励政策，加速科技成果的产业化步伐。加快区域内创新平台建设，引导企业与国内外科研院所合作建立各类创新平台，并积极推进公共技术创新服务平台的建设步伐。
　　4．实施名牌带动战略。进一步加大对各类名牌产品的培育与保护力度，鼓励有条件的企业特别是国家级名牌企业采取项目投资、联合重组等形式，实施多元化拓展，创造更多相关联的产品名牌。鼓励区域内各类企业加大技术改造力度，组织开展质量攻关，增强产品更新换代能力，不断开发出科技含量高、附加值高的新产品。加大对名牌企业的管理、服务、保护力度，发挥名牌的引领、辐射、带动作用，促进区域产业集群规模不断壮大。
　　5．推进技术标准战略。鼓励产业集群内相关企业以先进的技术工艺为支撑，形成区域内统一的技术工艺要求或联盟标准，提高产业层次和技术质量水平。加强技术标准信息的收集，鼓励以区域内龙头企业为主体参与国际、国内技术标准的制修订工作，争取有更多的全国专业标准化技术委员会、分技术委员会或工作组在常州设立。积极推进产业集群开展区域性采用国际标准或国外先进标准活动。
　　6．建立技术服务平台。围绕产业集群的提升和发展，按照科学规划、合理布局、加大投入、整合资源的要求，建设一批技术装备精、检测水平高、专业性强的区域公共检测实验室和技术服务平台，加快建立国家级或省级产品质检中心。充分发挥中介组织和各类技术机构作用，建立服务机制，开展质量认证咨询、计量检测服务等业务，帮助区域内中小企业解决生产中的技术难题和共性质量问题，推行资源共享，降低企业运行成本。
　　四、组织措施
　　1．成立领导小组。成立市优质产品生产基地创建工作领导小组，负责优质产品生产基地创建工作，协调处理创建工作中出现的重大问题。领导小组由分管副市长任组长，常州质监局、市经贸委为副组长单位，市委宣传部、市发改委、科技局、财政局、农林局、环保局、规划局、常州国土局、工商局、出入境检验检疫局、食品药品监管局等部门为领导小组成员单位。领导小组办公室设在常州质监局，负责制定相关政策，组建相关优质产品生产基地的专家评审组，跟踪、监督、指导基地的创建和发展。各辖市（区）政府都要建立组织协调机制和工作制度，成立领导小组，制定创建措施，建立目标责任制，定期督促检查，推动创建工作深入扎实地开展。
　　2．制订评价体系。建立健全优质产品生产基地评价制度，把各地创建优质产品生产基地工作情况纳入实施“质量兴市”工程的年度考核内容。由领导小组办公室牵头并会同有关部门，制定优质产品生产基地的认定标准、管理办法和评分细则，由市政府每年命名一批市级优质产品生产基地。
　　3．加大政策扶持。对优质产品生产基地的区域和企业，各辖市（区）可结合本地工业经济发展的扶持政策给予重点扶持，根据其拉动区域经济增长的贡献率，出台相应的资金扶持政策，并在项目引进、立项、融资、土地、能源供应等方面给予优先支持，推动优质产品生产基地持续、健康发展。
　　4．营造创建氛围。发挥舆论导向作用，增强创建优质产品生产基地的凝聚力。采用多种形式普及产品质量知识，树立“以质取胜”产品生产经营意识，宣传创建优质产品生产基地的意义，认真总结各地创建优质产品生产基地的工作经验，采取各种形式进行宣传，发挥先进典型示范作用，提高全社会对优质产品生产基地创建工作的认识，形成良好的创建氛围。