拉萨市城市规划条例实施细则
西藏自治区拉萨市人民政府
拉萨市城市规划条例实施细则
（2007年6月30日拉萨市人民政府常务会议审议通过 2007年7月15日拉萨市人民政府令第15号公布 自2007年8月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为加强城市规划管理，保障城市规划顺利实施，促进社会、经济、环境和谐发展，根据《拉萨市城市规划条例》（以下简称《条例》），结合本市实际，制定本细则。
第二条 在本市城市规划区内，制定、实施城市规划及新建、改建、扩建各项建设工程，必须遵守《条例》和本细则。
第三条 市国土资源规划管理部门是本市城市规划行政主管部门，主要负责城市规划区内《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的核发。
堆龙德庆县国土资源规划管理部门根据权限负责行政区域内的城镇规划管理工作。
乡、镇、办事处、村（居委会）应当积极配合做好城市规划的监督、检查工作。
第四条 建设单位、设计单位应当对申报材料的真实性、准确性负责。
第二章 城市规划的编制管理
第五条 城市规划应与城市社会经济发展规划相适应，以全面落实科学发展观、集约节约用地、促进社会、经济、环境和谐快速发展和有利于提高城市经营水平、改善城市基础设施为原则。
第六条 市国土资源规划管理部门应当根据近期建设规划和本市社会经济发展情况，确定年度城市规划编制计划。
第七条 城市规划应当根据社会经济发展的要求，适时进行动态调整或者修订。
城市总体规划调整或者修订后，相关城镇的总体规划应当进行相应调整或者修订。调整或者修订工作由原组织编制部门负责。调整或者修订后的总体规划应当按照原报批程序报批。
市国土资源规划管理部门应当在城市总体规划调整或者修订后，及时组织对分区规划进行相应的调整或者修订。分区规划调整的内容应当报市人民政府备案，修订后的分区规划应当按原报批程序报批。
第八条 控制性详细规划由市国土资源规划管理部门组织编制，报市人民政府审批。
市国土资源规划管理部门依据调整或者修订后的上位规划，及时组织对控制性详细规划进行调整或者修订。调整或者修订后的控制性详细规划应当进行调整内容备案或者按原报批程序报批。
第九条 修建性详细规划由建设单位组织编制，并应当取得市国土资源规划管理部门提出的规划编制要点。
城市环境风貌地段、历史文化街区及其他重要地区的修建性详细规划由市国土资源规划管理部门组织编制，或者由市国土资源规划管理部门会同其他相关部门共同组织编制，报市人民政府审批。
其他修建性详细规划由市国土资源规划管理部门审批。
第十条 有关专业主管部门编制专项规划的，应当符合城市总体规划，与城市总体规划相协调，并应取得市国土资源规划管理部门的规划编制要点，其编制成果经市国土资源规划管理部门综合协调后，由编制部门会同市国土资源规划管理部门按规定的程序报批，经批准后的专业规划纳入城市总体规划。
第十一条 市人民政府确定的城市重要地区和地段，应当进行以城市空间和景观环境为主要内容的城市设计。
第十二条 规划设计单位承担城市规划编制任务，应当符合国家有关规划设计资质的规定。
规划设计单位应当结合当地的实际情况，根据市国土资源规划管理部门提出的规划编制要点编制规划，编制城市规划，应当注重保障社会公众利益，少占或者不占肥力较好的耕地，防止环境破坏及热岛效应等公害。
第十三条 除涉及国家秘密的以外，城市总体规划、分区规划、控制性详细规划经批准后，应当在30日内向社会予以公布。
第三章 城市规划的实施管理
第十四条 城市规划一经批准，必须严格执行，未经法定程序，任何单位和个人不得擅自更改，土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理，遵循统一规划、整片开发的原则。
第十五条 各项建设工程的选址和布局，必须符合《条例》、本细则以及经过批准的城市总体规划、土地利用总体规划、分区规划和控制性详细规划。
第十六条 项目可行性研究报告报请批准时，必须附有市国土资源规划管理部门的选址意见书。
第十七条 住宅建设应统一规划，综合开发，配套建设。新建居住区的规模，应按照居住区、居住小区、居住组团的标准设置。建成区内已建的居住组团、居住小区应在条件允许的情况下进行成片规划改造；严格控制已建居住小区的零星改造，禁止插建；严格控制独院式低密度住宅的建设。
第十八条 有下列情况之一的，不予批准新增建设用地：
（一）有闲置地可利用的；
（二）通过改造可满足用地需要的；
（三）国家、自治区、市限制的重复建设项目、扩建项目；
（四）不符合统一规划、综合开发、配套建设规定的；
（五）建设项目未经环境影响评价的；
（六）其他不符合城市规划、土地利用总体规划和产业政策的建设项目用地。
第十九条 市国土资源规划管理部门对建设用地实施统一规划管理。下列建设项目，建设单位应当向市国土资源规划管理部门申请办理选址意见书：
（一）需征用农民集体所有制土地的非经营性项目用地；
（二）需改变土地使用性质的；
（三）需编制可行性研究报告的建设项目；
（四）位于城市紫线范围内的；
（五）其他依法需要申领选址意见书的。
第二十条 建设单位申领《建设项目选址意见书》，应当向市国土资源规划管理部门提出书面申请，填写《建设项目选址申请表》并提交以下材料：
（一）建设项目批准文件或者有关部门出具的同意开展前期工作的文件；
（二）1：500－1：2000实测数字化现状地形图及其电子文件，地形图应包括拟选址范围外30－80米的地形地貌；
（三）需要征求相关部门意见的，提供相关主管部门意见。
第二十一条 市国土资源规划管理部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，根据城市规划要求和有关部门意见，审查建设项目的用地性质、建设规模等，并在20个工作日内核发《建设项目选址意见书》或者书面做出不予许可的决定。
《建设项目选址意见书》的内容应当包括建设项目的地址、初步用地范围和相关规划要求。
第二十二条 除可行性研究周期较长的重点建设项目外，建设单位应当在领取选址意见书之日起12个月内，向核发该选址意见书的国土资源规划管理部门申领《建设用地规划许可证》。确有困难的，应当在选址意见书期满前20日内申请延期。逾期未申领《建设用地规划许可证》又未申请延期或者申请延期未获批准的，该选址意见书由原发证机关收回注销，原批准文件自行失效。
选址意见书的延期期限不得超过6个月。
第二十三条 下列建设项目，建设单位应当向市国土资源规划管理部门申请办理《建设用地规划许可证》：
（一）新增建设用地的非经营性项目用地；
（二）改变原土地使用性质的；
（三）农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，需使用农民集体所有制土地进行建设的；
（四）其他依法需申领《建设用地规划许可证》的。
其他需要临时使用建设用地的建设项目，建设单位应当向市国土资源规划管理部门申请办理《临时建设用地规划许可证》。
第二十四条 建设单位申领《建设用地规划许可证》，应当向市国土资源规划管理部门提出书面申请，填写《建设用地规划许可证申请表》并提交下列材料：
（一）有效的建设项目批准（含核准和备案）（下同）文件；
（二）本细则第二十条第（二）、（三）项规定的有关材料；
（三）新增与原有（自有）用地接壤土地的建设项目或者在原有（自有）用地范围内改变土地使用性质的建设项目，提交原有用地土地使用权权属证件；
（四）以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，提供国有土地使用权出让合同。
属第十九条规定需申领选址意见书的项目，还应当提交选址意见书。
第二十五条 市国土资源规划管理部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和有关部门意见，审查建设项目的性质、规模等，并在20个工作日内核发《建设用地规划许可证》或者书面作出不予许可的决定。
《建设用地规划许可证》的内容应当包括建设项目的用地位置、用地范围和建设规模以及规划设计要点。
建设单位取得《建设用地规划许可证》后，方可申请办理有关用地手续。
第二十六条 申领《临时建设用地规划许可证》的一般程序：
（一）建设单位向市国土资源规划管理部门报送临时建设用地规划许可证申请，并附建设项目的批准文件及拟用地范围的地形图；
（二）市国土资源规划管理部门在收到上述图件之日起20个工作日内审查完毕，对符合要求的，核定临时用地位置和界限，提出使用要求，核发《临时建设用地规划许可证》。
建设单位取得《临时建设用地规划许可证》后，方可申领临时建设用地批准文件。
第二十七条 《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》的内容不得擅自变更；确需变更的，其变更的内容必须符合城市规划，不得影响国家利益和公众利益，并按照原审批程序办理变更手续。
第二十八条 建设单位在领取建设用地规划许可证件之日起的6个月内，未能取得建设用地或者临时建设用地批准文件的，应当在《建设用地规划许可证》期满前20日内申请延期；逾期未申请延期或者申请延期未获批准以及延期后又到期的，建设用地规划许可证件由原发证机关收回注销。
建设用地规划许可证件延期期限不得超过12个月。
第二十九条 建设用地批准文件的核发，应当以建设用地规划许可证件为主要依据。确需改变建设用地东、南、西、北四至范围的，应当征得核发建设用地规划许可证件的国土资源规划管理部门的同意。
依法收回土地使用权的土地，原建设用地规划许可证件由原发证机关收回注销。
第三十条 严格控制临时用地。建设项目施工所需的临时设施，应当在建设用地范围内安排。临时用地的使用期限一般不得超过2年。确需延长使用期限的，建设单位应当在期满前20日内向原发证机关重新申领《临时建设用地规划许可证》。
临时用地使用期满，或者在使用期间因城市建设需要另作安排的，建设单位应当在期满前或者接到市国土资源规划管理部门调整用地通知之日起30日内归还用地并拆除地面附着物。
第三十一条 因抗御自然灾害、紧急军事行动等特殊情况确需使用土地的，经县级以上人民政府批准，使用单位可以在使用土地后6个月内向市国土资源规划管理部门申请补办建设用地规划许可手续。
第三十二条 国有土地使用权的出让必须符合城市规划。
以招标、拍卖、挂牌等方式公开出让土地，应当将市国土资源规划管理部门提出的规划设计条件及附图作为土地出让合同的组成部分。中标和竞得土地使用权的单位可以持中标通知书、土地出让合同向市国土资源规划管理部门直接申请办理《建设用地规划许可证》。
第三十三条 建设用地使用权在出租、抵押期间，承租人和抵押人必须严格按照《建设用地规划许可证》确定的土地使用性质和规划要求使用土地，不得擅自变更；确需变更的，应当由土地使用权人向市国土资源规划管理部门提出申请，经批准后方可变更。
第三十四条 国有土地使用权受让人在开发经营活动中不得擅自变更原出让合同中的各项规划设计条件；确需变更的，应当由国有土地使用权受让人提出书面申请后，由市国土资源规划管理部门对规划设计条件变更的可行性和科学性进行论证，提出论证意见，并按有关规定办理变更手续。
第三十五条 新建、改建、扩建各类建筑物、构筑物或者其他市政设施，建设单位应当委托设计单位按照市国土资源规划管理部门规定的规划设计要点编制规划设计方案，并将规划设计方案报送市国土资源规划管理部门审查。
第三十六条 建设单位报审建设项目规划设计方案，应当向市国土资源规划管理部门提出书面申请，并提供以下材料：
（一）符合国家设计规范的规划设计方案；
（二）规划设计要点要求提供的其他相关部门的审查意见；
（三）报审分期实施项目的，提供原批准的整体规划设计方案及其审查意见。
第三十七条 市国土资源规划管理部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查规划设计方案的总平面图，审查建筑密度、容积率、建筑高度、建筑间距、绿地率、建筑后退用地界限和规划道路红线、停车指标等，提出规划设计方案审查意见。
重大建设项目、临城市主干道的建设项目、市政府指定地段的建设项目的规划设计方案，应当报市人民政府同意。
第三十八条 规划设计方案经市国土资源规划管理部门审定后，建设单位不得擅自变更；确需变更的，应当重新报审。
第三十九条 新建、改建、扩建各类建（构）筑物，建设单位应当向市国土资源规划管理部门申请办理《建设工程规划许可证》。
新建或者改造道路、桥梁、隧道等工程项目，建设单位应当向市国土资源规划管理部门申请办理《建设工程规划许可证》。
第四十条 建设单位申领《建设工程规划许可证》应当向市国土资源规划管理部门提出书面申请，并提交以下材料：
（一）建设项目批准文件；
（二）土地权属证件，原有房屋改建、扩建的，应当提供原有房屋产权证；
（三）经审定的规划设计方案；
（四）符合国家设计规范的建筑施工图（须加盖设计单位出图专用章及设计人员注册章）；
（五）有关部门对建筑施工图的审核意见；
（六）规划设计要点或者规划设计方案审定意见要求提交的其他图件。
第四十一条 市国土资源规划管理部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查建筑施工图是否符合规划设计方案并参考有关部门的意见，在20个工作日内核发《建设工程规划许可证》或者书面作出不予许可的决定。
第四十二条 临时建设工程，应当办理《临时建设工程规划许可证》。
建设单位申领《临时建设工程规划许可证》，应当向市国土资源规划管理部门提出书面申请，并提交以下材料：
（一）建设项目批准文件；
（二）土地权属证件、临时用地合同；
（三）符合国家设计规范的建筑施工图（须加盖设计单位出图专用章及设计人员注册章）。
第四十三条 市国土资源规划管理部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查临时建筑使用性质和施工图，并在15个工作日内核发《临时建设工程规划许可证》或者书面作出不予许可的决定。
第四十四条 临时建设工程使用期限应当在2年以内；确需延长使用期限的，应当在期满前20日内，向市国土资源规划管理部门申请办理延期手续。
因城市建设需要或者使用期满，建设单位或者个人应当无条件自行拆除临时建筑，清理场地，恢复原貌。
第四十五条 建设单位或者个人应在取得《建设工程规划许可证》之日起12个月内，向城市建设主管部门申请办理《建设工程施工许可证》，开工建设。确需延迟开工日期的，应当在期满前20日内申请延期，逾期未申请延期或者申请延期未获批准的，城市建设主管部门不得核发《建设工程施工许可证》，该《建设工程规划许可证》由原发证机关收回注销。
《建设工程规划许可证》延期期限不得超过6个月。
第四十六条 建设单位报审的规划设计文件（包括规划设计方案、施工图设计和竣工图）的各项经济技术指标，必须符合市国土资源规划管理部门确定的指标值，图件标注的数据必须与比例尺和实际相符合，各类控制指标的合计数据必须与各部分数据之和相一致。
第四十七条 《建设工程规划许可证》规定的内容不得擅自变更；确需变更的，其变更的内容必须符合城市规划，并按照原审批程序办理变更手续。
变更房地产开发项目的《建设工程规划许可证》规定内容的，应当在项目所在地公示，并书面征得受影响的业主和预购人的同意。
第四十八条 永久性建设工程和由市国土资源规划管理部门指定的临时性建设工程开工前，建设单位或者个人应当向市国土资源规划管理部门申报验线，经核准签章后方可开工。
分期实施的建设工程可分期申报验线。
第四十九条 新建建筑物的间距控制，在控制性详细规划已获批准的地区，应当按照控制性详细规划的规定执行；在未编制控制性详细规划或者控制性详细规划尚未获得批准的地区，应当按照以下规定执行：
（一）平行布置时的住宅正面最小间距按照下列建筑间距系数控制，且计算间距最小取值不得小于10米：
1.朝向为正南向的，在旧区，建筑间距系数不得小于1：1.25；在新区，建筑间距系数不得小于1：1.34；
2.朝向为南偏东或者南偏西的，建筑间距系数可根据不同方位折减系数换算。方位偏角小于15°时，折减系数为1.00；方位偏角大于15°小于30°时，折减系数为0.90；方位偏角大于30°小于45°时，折减系数为0.80；方位偏角大于45°小于60°时，折减系数为0.90；方位偏角大于60°时，折减系数为0.95；
（二）并列布置时的侧面最小间距应当符合下列规定：
低层住宅、多层住宅与低层、多层住宅之间最小距离不得小于6米；
（三）其它非居住建筑的间距，由市国土资源规划管理部门根据规划设计、消防、卫生防疫、环境保护、工程管线、人防疏散、建筑保护、施工安全等要求和有关规定具体核定。
第五十条 建筑与相邻托儿所或者幼儿园的生活用房、中小学的普通教室、医院的病房、疗养院的疗养用房、老年公寓等建筑间距系数不得小于1：1.40；
第五十一条 新建建筑退让用地边界必须符合以下规定：
（一）用地边界另一侧已有相邻建筑的，应当符合建筑间距规定的相应要求；用地边界东、西、北侧为住宅用地或者规划住宅用地的，不得小于拟建住宅间距规定的一半；建筑退让用地边界的最小距离为3米；
（二）用地边界外侧为城市道路、河道和绿地的，应当按照本细则或者规划设计要点规定的退让城市道路、河道和绿地的要求进行退让；
（三）其他建筑类型或者布置形式退让用地边界的最小距离，由市国土资源规划管理部门在规划设计要点中确定。
第五十二条 河道（含湿地）保护线及河道保护线外侧新建建筑高度要求按相关规定执行。河道保护线范围内不得建设与河道或者绿化工程无关的建筑物、构筑物。
第五十三条 规划区内的各类建设项目建筑密度必须严格按照控制性详细规划执行，没有编制控制性详细规划的地区，建筑密度不得小于25％且不得大于40％。
第五十四条 城市绿线范围内不得建设与园林、绿化工程无关的建筑物或者构筑物，任何单位和个人未经批准不得擅自改变城市绿线范围，不得占用城市绿化用地。
各类新建建设基地内的绿地面积占基地面积的比例（绿地率）：
（一）新建、扩建、改建的单位绿地率不得低于40％；
（二）机关团体、医疗卫生、科研教育、文化娱乐、宾馆饭店、体育场馆、部队等不得低于35％；老城区单位绿地率不得低于15％，并采取垂直绿化等形式，提高绿化覆盖率；
（三）工业、商业金融、仓储、交通枢纽、市政公用设施等单位，绿地率不得低于25％；
（四）对环境有污染的单位，绿地率不得小于40％，并根据国家有关环境保护的规定，设置宽度不小于30－50米的防护林带；如果防护林带宽度达不到要求，单位绿地率应达到50％；
（五）新建、扩建、改造居住（小）区绿地率不得低于30％，旧居住（小）区绿地率不得低于25％；老城区居民区采取见缝插绿、拆违建绿、空闲增绿等措施，保证绿地率有较大提高，并采取垂直绿化等形式，提高绿化覆盖率；
（六）居住区内人均公园绿地设置：组团不得小于1.5平方米／人；居住小区（含组团）不得小于2平方米／人；居住区（含小区与组团）不得小于2.5平方米／人，居住小区内每块公共绿地面积应不得小于500平方米，且至少有三分之二的绿地面积在规定的建筑日照间距范围之外。
第五十五条 城市道路绿地率指标：园林景观路绿地率不得小于40％；红线宽度大于40米的道路，绿地率不得小于40％；红线宽度在24－40米的道路，绿地率不得小于35％；红线宽度小于24米的道路，绿地率不得小于25％。
第五十六条 在文物保护单位保护范围内不得进行与文物保护无关的其他工程建设。如有特殊需要，必须经原公布文物保护单位的人民政府和上一级文物行政主管部门同意。在文物保护单位的建设控制地带和历史文化街区内新建、改建建筑物、构筑物，其设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政主管部门审查同意。
未经市国土资源规划管理部门同意，不得占用公益设施用地或者改变其用途。
第五十七条 在规划及现有的高压供电走廊控制范围内不得建设任何影响安全的建筑物、构筑物。各级电压的架空电力线路，其每侧边线向外侧水平延伸的保护距离：
1－10千伏 5米 35－110千伏 10米
154－330千伏 15米 500千伏 20米
第五十八条 城市主干路两侧公共建筑的楼前广场，应按照修建性详细规划要求建设建筑小品、雕塑、绿化或者铺装地面。
沿街围墙应为绿篱或者高度在1.8米以下的空透墙；确需建设实体墙的，高度不得超过2米，并全部装修。
第五十九条 任何建筑物、构筑物不得压占城市地下管线，其退让管线的距离应当符合有关技术规定。
第六十条 城市规划区范围内的道路、桥涵、各类管线及市政设施，应当根据城市开发建设的需要，超前规划与设计，并严格按照现行国家规范和市国土资源规划管理部门批准的规划设计要点有序实施。
第六十一条 新建、改建、扩建城市道路时，配套建设的管沟及各项管线工程应与道路工程同步建成。
第六十二条 建成区范围内的私人住宅，经房屋鉴定机构鉴定确属危房的，经市国土资源规划管理部门审查，严格按照该区域的控制性详细规划以及其他相关规划要求建设；用地确有困难的，可按照原址原面积翻建。
第六十三条 建设单位施工前应当在施工现场的醒目位置设置符合要求的建设工程规划许可公示牌。
公示牌公示时间，自建设工程开工起至通过规划竣工验收止。
第六十四条 在城市道路两侧建设的各类建（构）筑物应当按照城市规划的要求退让城市道路。在控制性详细规划已获批准的地区，应当按照控制性详细规划的规定退让城市道路红线；在未编制控制性详细规划或者控制性详细规划尚未获得批准的地区，应当按照以下规定退让城市道路红线：
（一）在城市规划区内铁路线两侧建设永久性建筑物或者构筑物退让距离不得小于20米，临时性建（构）筑物退让距离不得小于15米；
（二）公路沿线建筑物在城市规划区内的路段两侧，按后退城市道路红线的要求执行；
（三）在城市规划区内城市主干道、次干道两侧建设的永久性建筑物退让距离不得小于10米；高度超过15米不超过21米的，退让距离不得小于12米；高度超过21米，退让距离不得小于15米；且建筑高度不得大于建筑后退宽度与道路红线宽度和的1.5倍；
（四）在城市规划区内城市支路、街坊路两侧建设的永久性建筑物退让距离不得小于5米；高度超过15米不超过21米的，退让距离不得小于8米；高度超过21米，退让距离不得小于10米；
（五）经营性的临时建筑（高度一般不超过8米），退让距离不得小于5米；
（六）大门、传达室的退让距离不得小于3米；
（七）建筑物的地下部分退让城市道路红线不得小于3米，其支护结构的外侧不得进入城市道路红线，超出建筑底层外墙的地下部分的顶板标高不得超过室外地坪。
城市景观路和其他有特殊景观要求地段两侧的建筑、立交桥、历史街区范围内、交叉路口周围或者特殊地段的建筑，其退让城市道路红线的距离，由市国土资源规划管理部门在规划设计要点中确定。
第六十五条 建设工程竣工后，建设单位应在6个月内向市国土资源规划管理部门申请办理规划竣工验收，并提交以下材料：
（一）《建设工程规划许可证》及规划放线单；
（二）核准的总平面图、平面图、立面图、主要部位剖面图等施工设计图（包括核准变更的图）；
（三）竣工测量报告；
（四）规划部门指定的其他图件；
分期实施的建设工程可以分期申请规划竣工验收。
第六十六条 对规划竣工验收合格的，由市国土资源规划管理部门出具建设工程规划竣工验收文件。
建设单位凭《建设工程规划许可证》和建设工程规划竣工验收文件向房产管理部门申办房屋产权证登记手续。
第六十七条 建设项目的建设单位发生变更的，应当提供相关文件或者证明材料，办理选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的变更手续。
第四章 罚则
第六十八条 在城市规划区内，未取得《建设工程规划许可证》或者违反《建设工程规划许可证》的规定进行建设，有下列行为之一的，由市国土资源规划管理部门责令停止建设：
（一）违反城市规划确定的用地性质的；
（二）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理规定的；
（三）未按建设工程规划许可证件核准的要求，占用城市公共绿地、生产防护绿地，占用河湖、湿地、沟渠、滩涂、堤岸及其规定的保护地带，占用文物保护单位保护范围，占用经市国土资源规划管理部门批准的高压供电走廊，压、占城市地下管线、永久性测量标志及其规定维护地带的；
（四）在市国土资源规划管理部门确认的近期即将建设的地区和特殊重要工程安全保护区范围内建设的；
（五）在城市道路两侧建设，严重影响城市景观的；
（六）临时性建设工程逾期未拆除或者在城市建设需要时没有拆除的；
（七）建设用地范围内应当拆除的建筑到期未拆除的；
（八）擅自改变城市主要道路两侧重要公共建筑立面的；
（九）其他严重影响城市规划实施的建设行为。
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典权与抵押权并存之问题分析
赵志琴
内容摘要：我国现行立法虽未对典权作出明文规定，但作为我国特有的、在民间广泛流传的典权法律制度，必将随着改革的深化，因其区别于其他类似法律制度的突出特点而为社会所需。作者试通过分析典权与抵押权并存之三种情况，以期典权在现实生活中能与其他物权一起充分发挥物的效用，以现实利益最大化。
关键词：典权 抵押权 并存
典权，是我国特有的财产法律制度。典，早在我国汉、唐时代就已在民间广泛流传，形成一些固有习惯。对典权作出系统规定的是1930年5月颁布的中华民国民法物权编。新中国成立后，中央政府明令废除了该民法典（该民法典仍在我国台湾地区适用）。迄今为止，我国立法没有对典权作出明文规定，现实中有关典权的纠纷多为历史遗留问题，由零星部门规章及司法解释调整。随着改革开放的进一点深化，公有制的不同形式以及公有制以外的多种经济成份，决定了民事法律关系的多样化和制度化。典权作为对他人所有物使用收益的一种独特形式，必将为社会所需而“复活” 。正在编纂的民法典物权篇草案也加入了典权的内容，有关典权制度的研究也将越来越多。笔者仅以民国民法关于典权的规定，初步探讨典权与抵押权并存之各情形及其问题之解决。
一、典权与抵押权，及其并存之可能性
民国民法第911条规定，典权系指支付典价，占有他人之不动产，而为使用收益之权。支付典价的人为典权人，以不动产供典权人使用收益的人为出典人，该项不动产，称为典物。关于典权的性质，台湾法律学者对此意思不一。主要有三种学说：担保物权说，理由一为根据典权在法典体例中的安排，二为认为典权的发生，多数是出典人以典物作为借款的担保；特种物权说，认为典权具有担保物权及用益物权的性质，典权是以典权人取得其对典物的所有权为最终目的，而且典权是由担保物权发展而来，具有相当的担保作用；用益物权说，主要理由是根据台湾民法第911条规定，占有他人的不动产，而为使用收益，是典权的法定内容，具有用益物权的特质。现在第三种学说在台湾通行 。笔者也持典权为用益物权观念，理由为：典权以典物使用收益为目的，具有用益物权的性质，而非似担保物权以担保债务履行为目的；典权是独立发生的权利，是主物权，非如担保物权为从物权；典权到期，出典人支付原典价回赎典物不具清偿债务性质，典价只是典权的对价，是典权人取得占有使用典物的权利的对价，因此，如果典物时价低于典价，出典人可以抛弃回赎权，而不承担任何责任，但如果担保物价值不足清偿债务，债务人仍负清偿责任。
典，之所以存在，有其区别于买卖、抵押之突出特点。出典人将典物出典后，不仅可得到与典物价值相近的资金，而且保留了典物的所有权，有权于典期期满后行使回赎权取回典物，典权制度解决了买卖关系中出卖人取得标的物价金就必然丧失标的物所有权的矛盾。如果以不动产标的物作抵押筹资，一是抵押权人无权使用、收益抵押物，在抵押人也无需使用抵押物情况下，物的经济效用将得不到发挥，二是债务到期清偿不能就抵押物进行执行时，如果抵押物价值不足清偿，债务人仍负清偿责任，而典关系中，出典人的回赎权是否行使取决于出典人的意思，当典物价值下跌时，出典人可以选择抛弃回赎权，而不必对典权人进行差价补偿。
抵押权，是指债权人对于债务人或者第三人不转移占有而提供担保的财产，在债务人不履行债务时，依法享有的就担保的财产变价并优先受偿的权利 。抵押权属于担保物权，具有物权优先性和物上代位性等有关物权的一切特点；抵押权不转移抵押物的占有，抵押人将抵押物设定抵押后，仍可就抵押物进行利用；抵押物可是动产，也可是不动产；抵押权人的优先受偿权是债权人有权依照法律规定以抵押物折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿的权利，但这种优先受偿并不是指在债务人不履行债务时直接转移抵押物的所有权，而只能将抵押物变价，对变价后的价值优先于其他债权人受偿。
对于典权与抵押权能否并存问题，即：一物出典后，出典人能否就典物再向其他人设定抵押、已存在抵押权的抵押标的物能否出典以及典权人能否将典权作为标的物设定抵押问题。笔者认为，根据有关典权及抵押权的规定，典权及抵押权都可以不动产为标的物，虽典权以典权人占有使用典物为特征，但抵押权人无须占有抵押物，抵押人仍可就抵押物进行利用；出典人将典物出典，仍保留不动产标的物的所有权，因此在不妨害典权人利益范围内，仍可就其对典物的所有权进行其他利用。同样，对于已设抵押的抵押物，抵押人仍有所有权，抵押人在不损害抵押权人利益的情况下也可再对它作其他利用，以充分发挥物的效用。对于典权能否作为标的物设定抵押问题，因典权是一种物权，即权利，而抵押权标的为财产，即物，两者似乎存在矛盾，但典权能带来经济收益，有变现为财产的现实可能性，台湾地区民法第882条规定，地上权、永佃权及典权，均得为抵押权之标的物，学说上称准抵押权 。因此，笔者认为，典权与抵押权在理论上有并存的可能性，且现实中为充分发挥物的效用，使权利人的利益最大化，典权与抵押权也有并存的现实需要性。
二、典权与抵押权并存情形具体分析及一权利现实（或消灭）对另一权利的影响
典权与抵押权并存有上面提到的三种情形，下面笔者就每种情形具体分析之。
（一）出典人就已出典物设定抵押情形。对此问题，台湾学者间见解存在分歧。否定说认为，不动产所有人将不动产出典后，不得以其对典物的所有权为标的，设定抵押权。理由为：台湾民法物权编未明文准许不动产出典后再行设定其他物权，包括抵押权；以典物设定抵押权，使权利发生冲突，法律关系复杂化；在回赎期限届满而所有权人不回赎时，会使其陷于“一面无人拍卖，一面典权人就其因回赎期限届满所取得的所有物，永留一个不生不灭的抵押权存在的状态” 。肯定说认为，不动产所有人于同一不动产上设定典权后，仍可设定抵押权。理由为：台司法院法律解释：“不动产所有人将标的物出典后……在不妨害典权之范围内，仍得为他人设定抵押权”，此解释在物权编公布之后；多数学者持认同之观念；法无明文规定，但也未明文禁止；回赎期满，出典人不得回赎，而由典权人取得典物所有权，此为继受取得，抵押权自然应随同转移，抵押权人可以典物价值超过典价部分受偿，如抵押权人不行使其抵押权，典权人也可请求涂销登记，不致发生不生不灭的状态 。笔者赞同肯定说。如前所述，从理论或制度设置上讲，两者有并存的可能性；另外，笔者试从权利实现（或消灭）角度，具体分析典权与抵押权并存的现实可能性与规定性。
典权有期限的规定，抵押权也因主债务的期限而有期限性。两者能否并存，现实中主要看两者在权利实现（或消灭）时是否有冲突。典权的期限，非典权的存续期间，而是阻止出典人回赎典物的期限。典权可约定期限，期限届满2年内，出典人得行使回赎权，否则，典权人取得典物所有权；也可不约定期限，则出典人在法定期限内可随时回赎典物 。在权利实现时，一种情形是在典权期限内，抵押权因债务人无力清偿债务而发生就抵押物变价清偿之效力，则此时抵押权的实现对典权产生何影响。因典权设定在先，根据物权优先性效力，后设定的抵押权的实现不能损害先设定的典权的利益，抵押权人仅就抵押物所有权进行拍卖变价受偿，拍定人仅取得典物所有权，原典权人的利益不受影响。此时类似于出典人转让典物所有权，由典物受让人取得到期行使回赎权的权利。另一种情形是典权的期限在抵押权所担保的债务未到期时届满，出典人回赎权的行使予否对抵押权的影响。如果出典人如期回赎典物，则典权消灭，出典人对典物的所有权归于完整，抵押权人的抵押权当然不受任何影响，仍存在于转移至所有人占有的标的物上。如果出典人到期不回赎典物，根据典权制度规定，经过一定期间，典权人即可取得典物所有权，有学者认为此为继受取得，抵押权应随同转移，不因典权人取得所有权而消灭。抵押权人可就典物价值超过典价的余存价值正常行使其抵押权 。笔者补充认为，典权人当初同意出典人就典物再行设定抵押，一定充分考虑了典物价值与典价的差值，抵押权人同意在已出典物上设定抵押，也考虑到自己抵押权的可现实性，因此出典人不回赎典物，抵押权人的利益仍可得到现实，不因此而受影响。
（二）抵押人将已存在抵押权的不动产标的物再行出典情形。抵押人对抵押物有妥善保管、防止抵押物价值减少的义务，因此，抵押人欲将不动产抵押物出典，必先取得抵押权人的同意，而抵押权人只有在抵押物价值大于所担保的债，且抵押人出典的典价与抵押权所担保的债之和不大于抵押物价值时，才会同意抵押人将抵押物出典。如果抵押权所担保的债先到期，债务人无力清偿，就抵押物拍卖变价，因拍卖行为是债权行为，根据物权优先原则，拍卖行为不能消灭抵押物上存在的典权。对于存在典权的标的物是否有人拍买，买家会充分考虑典价、典期与标的物价值，认为存在可得利益而取得标的物所有权，同时取得对典物的到期回赎权。如果典权在抵押权所担保债务期内到期，一种情形出典人回赎典物，抵押权当然不受任何影响；一种情形出典人不行使回赎权，由典权人取得标的物所有权，因抵押权设定在先，典权人的继受取得不消灭已存在的抵押权，且因典价小于典物价值，抵押权人仍得于典价与典物差价部分担保其债务。还有一种情况，如果出典人在典期届满前提出找贴，转让典物所有权于典权人，则因抵押权具有物权的物上代位性，而使抵押权人可就找贴的差价行使抵押权。
（三）典权人将典权作为标的物设定抵押情形。台湾地区民法第882条规定，地上权、永佃权及典权，均得为抵押权之标的物，由此可得出典权可设定抵押。学说上称为准抵押权。典权人将其典权作为抵押标的物，则抵押权所担保的债的期限一定在典权期限内。否则，典权期限届满，出典人行使回赎权，消灭典权，则抵押权的标的物也归于消灭，势必侵害抵押权人的利益。在典权期限内，抵押权所担保的债如果到期，就典权拍卖变价受偿，将发生典权的转让关系，原典权人退出典的关系，经过变更登记，拍定人取得典权人地位，对典物进行使用收益。
参考文献:
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