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中国人民银行


中国人民银行关于印发《金融业务基本规章制定程序规定（试行）》的通知
1991年3月30日，中国人民银行

人民银行各省、自治区、直辖市、计划单列城市分行，中国工商银行，中国农业银行，中国银行，中国人民建设银行，中国人民保险公司：
为使金融业务基本规章制定工作程序化、科学化、规范化，根据《中华人民共和国银行管理暂行条例》、《保险企业管理暂行条例》、《行政法规制定程序暂行条例》和国务院《法规、规章备案规定》，中国人民银行总行制定了《金融业务基本规章制定程序规定（试行）》。该规定已于一九九一年二月二十二日经中国人民银行行长办公会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻学习，并于一九九一年七月一日起执行。

附：金融业务基本规章制定程序规定

第一章 总 则
第一条 为使金融业务基本规章制定工作程序化、科学化、规范化，根据《中华人民共和国银行管理暂行条例》、《保险企业管理暂行条例》、《行政法规制定程序暂行条例》和国务院《法规、规章备案规定》，特制定本规定。
第二条 编制金融业务基本规章立法规划和计划，起草、论证、复核、审定、发布、修正、废止及解释金融业务基本规章，应当按照本规定办理。
第三条 中国人民银行各司局、中国人民银行省级分行、专业银行总行、中国人民保险公司参加与其有关的金融业务基本规章的起草工作。
中国人民银行条法司（简称条法司，下同）为金融业务基本规章制定工作的组织协调部门。
第四条 本规定所称金融业务基本规章（简称规章，下同），指中国人民银行为行使国务院赋予的领导和管理全国金融事业的职责，根据法律和行政法规制定或批准的，调整金融业管理及金融活动中发生的社会关系的行为规范的总称。
第五条 中国人民银行省级分行按照总行授权拟订的适用于本辖区的规章，应当报中国人民银行审查批准。
专业银行总行拟订的适用于本系统的各种存款、贷款办法，储蓄章程，利率规定以及对金融全局有影响的或者涉及其他专业银行业务范围的规章，中国人民保险公司拟订的基本保险条款和保险费率等项规章，须报中国人民银行审查批准。
第六条 中国人民银行、中国人民银行省级分行、专业银行总行、中国人民保险公司发布的有关内部具体工作制度、文件，对具体事项的布告、公告以及行政处理决定，不适用本规定。
第七条 由中国人民银行主办、与国务院其他部门联合制定的规章，按照本规定的程序办理。
第八条 规章的名称为“规定”、“办法”、“章程”、“实施细则”、“条款”。对某一方面的金融活动作部分或比较全面的规定，称“规定”；对某一项金融活动作比较具体的规定，称“办法”、“章程”、“实施细则”；规定某一项金融活动所适用的格式合同文本，称“条款”。
第九条 起草和制定规章的原则：
一、符合宪法、法律、行政法规的有关规定；
二、坚持四项基本原则，坚持改革开放，符合党和国家的路线、方针、政策；
三、符合我国国情，从实际出发，实事求是；
四、坚持群众路线，贯彻民主集中制原则；
五、要与金融业务的发展相适应。

第二章 编制规章制定五年规划和年度计划
第十条 中国人民银行根据我国金融改革和金融事业发展的需要，编制指导性的规章制定五年规划和年度计划。
五年规划。由条法司在中国人民银行确定的金融法规体系的基础上，结合中国人民银行各司局、中国人民银行省级分行、专业银行总行、中国人民保险公司的规章制定建议，拟定草案，报中国人民银行行长办公会议（简称行长办公会议，下同）审定。
年度计划。由中国人民银行各司局、中国人民银行省级分行、专业银行总行、中国人民保险公司根据五年规划，在上年度十一月底以前提出，经条法司汇总平衡，拟定草案，报行长办公会议审定。
第十一条 五年规划和年度计划由条法司负责组织执行。在执行过程中，条法司可以根据形势发展的需要，提出调整建议，报行长办公会议审定或行长、主管副行长审批。
对于中国人民银行各司局、中国人民银行省级分行、专业银行总行、中国人民保险公司未列入年度计划，而又必须制定的规章，由条法司汇总，报行长办公会议或行长、主管副行长审批后，作为年度计划的补充。

第三章 规章起草、论证和复核、审定
第十二条 根据规章制定五年规划和年度计划的要求，中国人民银行各司局负责起草其主管业务范围内的规章；规章内容涉及两个或两个以上司局的，起草工作主办单位由行长或主管副行长指定。
中国人民银行省级分行为起草适用于本辖区的规章的主办单位。专业银行总行、中国人民保险公司为起草适用于本系统的规章的主办单位。
第十三条 起草规章应包括规章草案和该草案有关情况和问题的说明。
规章草案的内容应包括制定的依据和宗旨、适用范围、权利义务主体、具体规范、奖惩办法、解释权、施行日期等。
起草说明的内容主要包括立法目的和依据、立法指导思想和原则、起草过程、需要说明的问题等。
第十四条 规章的内容应当用条文表达，冠以“第×条”字样，每条可以分为款、项、目。款不冠数字，错二字书写，项冠以一、二、三等数字，目冠以（一）、（二）、（三）等数字。规章条文较多的可以分章、分节。整个内容应当结构严谨、条理清楚、概念明确、文字简练规范。
第十五条 在起草规章过程中，主办单位应当征求有关部门的意见。对于涉及其他部门的业务或者与其他部门关系密切的规章，应当与有关部门协商一致；经过协商不能取得一致意见的，应当在规章草案送审时，将不同意见一并提出并说明情况和理由。
第十六条 起草规章，应当注意与现行规章的衔接和协调。对同一事项，如果作出与其他规章不一致的规定，应当在报批时专门说明情况和理由。
第十七条 起草规章，应当对现行内容相同的规章进行清理。如果新的规章将取代现行的规章，必须在草案中写明予以废止规章的名称。
第十八条 主办单位在完成规章起草工作后，应组织有关人员进行论证。
综合性规章论证的组织工作由条法司负责。
第十九条 规章草案定稿后，由主办单位的负责人签署送审报告，连同送审稿、起草说明一并送条法司复核。条法司可以组织有关单位对送审的规章草案进行会审。在复核或会审中发现规章草案送审稿中有下列情况之一的，由主办单位予以修改。
一、体例和内容结构不符合本规定第十三条、第十四条要求的；
二、意见分歧较大，需作调整的；
三、内容与法律、行政法规相矛盾的；
四、内容不明确，适用性、可操作性不强的。
第二十条 由中国人民银行各司局起草的规章经复核或会审后，由条法司报行长办公会议审议。审议时由主办单位负责人作起草说明。
经行长办公会议审议，提出重大问题或需作较大修改的规章草案送审稿，由主办单位根据行长办公会议的意见进行修改，修改后，再提交行长办公会议审定。
第二十一条 中国人民银行省级分行草拟的地方性规章，专业银行总行、中国人民保险公司草拟的适用于本系统的规章，由条法司会同有关业务司局复核后，报行长或主管副行长审定。

第四章 规章发布
第二十二条 中国人民银行各司局起草的规章，经行长办公会议审议通过后，由行长签署中国人民银行令（简称发布令）发布。
规章发布令包括序号、规章名称、通过形式和日期、生效日期、发布机关和签署人等项内容。
规章应自发布之日起三十日内报国务院备案。
规章发布以及向国务院备案事宜由条法司统一归口办理。
第二十三条 中国人民银行省级分行、专业银行总行、中国人民保险公司拟订的规章，经中国人民银行行长或主管副行长审定批准后，授权有关中国人民银行省级分行、专业银行总行、中国人民保险公司发布。发布形式由中国人民银行省级分行、专业银行总行、中国人民保险公司决定。
前款规章发布后二十日内由起草单位将规章文本、起草说明等有关材料一式三十份送条法司，以向国务院备案。
第二十四条 中国人民银行令及规章印少量文本，供有关单位和部门存档备查。涉及金融全局或面向社会的规章应在《金融时报》全文刊载。
第二十五条 规章的外文正式译本，由条法司或规章起草主办单位负责审定。

第五章 规章的修改、废止与解释
第二十六条 现行规章有下列情况之一的应予修改：
一、因政策调整，有必要增减内容的；
二、因有关法规的修正，应相应修改的；
三、同一事项在二个以上规章中规定，不必要分别存在的。
现行规章修改的程序，按照本规定第三章的有关规定办理。
第二十七条 现行规章有下列情况之一的，应予废止：
一、规章规定的事项已执行完毕，无继续施行必要的；
二、规章因有关法规的废止或修正以至其失去立法依据的；
三、同一事项已被新规章规定，并发布施行的。
第二十八条 现行规章的废止，由规章起草主办单位提出意见，经条法司复核后，报行长或主管副行长批准，以行发文件的形式公布。
第二十九条 对现行规章的解释，按下列程序办理：
一、规章解释权属中国人民银行的，由规章起草的主办单位提出解释意见，经条法司复核后报经行长或副行长审批，以行发文件的形式予以解释。
二、规章授权中国人民银行各司局、中国人民银行省级分行、专业银行总行、中国人民保险公司进行解释的，可由其以文件形式予以解释。
解释单位应在发文后十五日内将解释文件副本一式十份送条法司备案。

第六章 附 则
第三十条 中国人民银行向国务院提出行政法规的立法建议或者向国务院建议提请全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会审议的法律立法建议，由行长或主管副行长签署，报送国务院。
第三十一条 国务院委托中国人民银行代拟法律、行政法规草案的起草工作，参照本规定的有关程序进行。条法司参加或负责组织起草工作。
代拟的法律草案和行政法规草案经行长办公会议审定后，由行长或主管副行长签署报送国务院。
第三十二条 全国人民代表大会常务委员会、国务院及国务院各部委（局）送中国人民银行征求意见的法律、行政法规、规章草案，由条法司组织有关部门提出修改意见。
对法律和行政法规草案的修改意见，由总行函复；对规章草案的修改意见，以条法司名义代总行函复。
第三十三条 经国务院授权中国人民银行发布的行政法规，由中国人民银行行长签署发布令公布，并在《金融时报》上全文刊载。
第三十四条 授权中国人民银行解释的法律和行政法规，比照本规定第二十九条规定的程序，承办解释工作。
第三十五条 中国人民银行省级分行、专业银行总行、中国人民保险公司根据规章制定的具体业务制度、办法，应在发布实施后三十日内将副本一式十份送条法司备案。
第三十六条 本规定解释权属中国人民银行。
第三十七条 本规定自一九九一年七月一日起施行。


　　随着社会的发展，人们法制意识的提高，因患者就医并与医方的诊疗行为引起的医患纠纷逐渐增多，成为社会各界关注的焦点。针对医疗损害提起的诉讼不断上升，加上立法滞于社会的实际，虽然我国在医患纠纷方面的立法的进行了不断的完善，并在医患纠纷案件的审理方面和实际操作上有了规范的法律或解释，但在具体操作中，却仍然存在认识上的误区。笔者现就最近审理的两个医患纠纷案件，浅谈一点关于尸检费和鉴定费的负担和看法。
案情简要：2011年1月11日，原告王维远之妻某女士（已死亡）因患病，原告王某某陪同某女士到被告赵某负责的某卫生室就医，被告赵某诊断某女士患支气管炎，并开具处方为某女士输液，大约10分钟的时间，患者某女士双眼紧闭，嘴上泛起白色泡沫。原告王某某见状与被告赵某一起将某女士送到当地镇卫生院抢救，到了当地镇卫生院后抢救30多分钟仍然无效，患者某女士死亡。某女士死亡后，当地卫生局委托相关部门对某女士的死因进行鉴定，相关部门鉴定病理学尸体解剖检验意见书结论为：“某女士的死亡原因主要考虑为冠状动脉（粥样）硬化性心脏病引志的心源性猝死”，原告支付了尸检费6 000元。双方为赔偿问题发生纠纷，原告向法院提起诉讼。在诉讼过程中，原告方向本院提出申请，要求对被告在治疗过程中存在过错，某女士死亡与被告的诊疗行为之间的因果关系进行鉴定。司法鉴定机关鉴定结论为：1、赵某对某女士的诊治过程存在过错；2、赵某的过错是导致患者某女士死亡的次要因素。原告方支付了鉴定费。
本案虽然案件情况并不复杂，但对于尸检费和鉴定费的负担问题，却出现了两种不同的意见。争议较大的就是，患者方提出的尸检费的负担问题。
第一种意见认为：尸检费应由申请方当事人负担，理由如下，依照《医疗事故处理条例》第二十条“卫生行政部门接到医疗机构关于重大医疗过失行为的报告或者医疗事故争议当事人要求处理医疗事故争议的申请后，对需要进行医疗事故技术鉴定的，应当交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定；医患双方协商解决医疗事故争议，需要进行医疗事故技术鉴定的，由双方当事人共同委托负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定。”的规定和第三十四条“医疗事故技术鉴定，可以收取鉴定费用。经鉴定，属于医疗事故的，鉴定费用由医疗机构支付；不属于医疗事故的，鉴定费用由提出医疗事故处理申请的一方支付。……”之规定，发生医患纠纷后，不管哪一方对死者的死亡原因不服，均可以提出申请要求进行医疗事故鉴定，故其费用应由申请鉴定一方当事人交付。本案中，原告方即患者方提出鉴定申请，且结果不属于医疗事故，那么该尸检费理所当然应该由申请方负担。至于鉴定费，因不是由医方申请要求鉴定的，而是由患者方要求鉴定的，故该费用应该由患者方负担。
第二种意见认为：“尸检费”应由医方承担，理由是相关部门的“尸检费”，系医方与患方在医疗损害发生后，作为患者一方对损害发生的原因享有基本的知情权，医方则负有告知患方当事人损害发生原因的基本义务，而尸检手段是探求患者死亡原因的重要手段，也是医方收集相关证据的行为，故患者就医死亡后，医方应承担查找患者死亡原因的支出费用即尸检费。
对于以上两种意见，到底哪种意见最为正确呢？笔者认为：这还得要看尸检费是属于什么性质，以及《医疗事故处理条例》，《侵权责任法》等相关法律、行政法规的规定，以明确举证责任和责任分担。
首先，关于“尸检费”的性质问题。“尸检费”属于什么性质的费用支出？是否属于医疗事故的赔偿责任范围？这对审理医患纠纷案件来说，至关重要。对医患纠纷案件，严格说来，患者死亡后作尸检的目的是查清患者死亡原因，而医疗事故鉴定是专家鉴定组对医方的医疗行为是否违规操作或不按规定操作作出的评定，故二者是否能等同。笔者认为作为患者在医院治疗时死亡，与医方发生医患纠纷的，作为患者一方对损害发生的原因享有基本的知情权，那么医方首先应对患者死亡真相向患者说明，系医方与患方在医疗损害发生后，医方则负有告知患方当事人损害发生原因的基本义务，而尸检手段是探求患者死亡原因的重要手段，也是医方收集相关证据的行为，故患者就医死亡后，因作尸检与作医疗事故鉴定系两个不同的行为，不能等同视之。故笔者认为尸检手段是探求患者死亡原因的重要手段，也是医方收集相关证据的行为，其相关费和应由医方承担。
其次，关于鉴定费的负担问题。鉴于特殊侵权案件举证责任的分配原则，依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条第一款第（8）项之规定适用举证责任倒置，医方是否有医疗过错、医疗行为与损害后果之间是否存在因果关系负有举证责任，如举证不能，根据医疗损害赔偿责任所适用的过错责任推定原则，则院方应承担不利后果。如果根据院方所举证据，无法确定是否存在医疗过错，则院方应申请医疗事故技术鉴定或医疗过错鉴定的责任，如不申请鉴定，亦应承担不利后果。在医疗损害赔偿纠纷案件中，并非所有举证责任都（有）院方承担，作为患者一方应当证明其与医疗机构之间存在医疗关系并发生医疗损害，以及是否存在实际损失、损失多少等进行举证，否则，患方将承担败诉后果，鉴于医患纠纷案件的特殊性，在患者就医死亡或发生损害后，首先推定医疗机构存在过错、属医疗事故，医疗机构此时需要证明两个问题：一是医疗行为是否构成医疗事故；二是医疗行为是否有过错，与患者受损害之间是否存在因果关系进行举证。医患纠纷中关于医疗行为与患者是否存在过错，是否有因果关系的鉴定费，系医方对自己的医疗行为与患者的死亡之间不存在因果关系，医疗行为无过错进行举证的支出，尤其自2011年1月1日《侵权责任法》颁布实施后，医患纠纷中因果关系鉴定而支付的“鉴定费”的负担问题已成为不用争议的事实。本案中，鉴定结论表明，患者死亡与被告的医疗行为存在因果关系，被告医疗行为有一定的过错，故该费用支出被告应由承担责任；
鉴于以上分析，笔者认为：第二种意见更有利于充分保护患方和医方的权益。