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试论我国消费者权益保护制度的完善

田伟 常继生

摘要：本文试对我国消费者权益保护现状、投诉热点以及近年新出台的与消费者密切相关的法律法规作以剖析,并提出相应的保护措施。

关键词：消费者 投诉热点 消费者权益保护

改革开放十四年的风风雨雨，我们经历了从短缺经济到买方市场再到消费社会、从有计划的商品经济到社会主义市场经济的重大转折；我们经历了从无法可依到十年前《消费者权益保护法》出台，以及之后一系列相关法律体系的逐渐完善。当今世界，没有哪个国家在十几年的时间发生过如此巨大和深刻的变化，这些变化改变了我们的生活节奏、生活方式，也改变着我们的价值观和思维方式，而这种变化同时也将不同地域不同社会阶层消费行为的差距迅速拉大。随着经济的发展和“3.15”宣传活动的深入人心,消费者权益保护意识和保护能力日益增强：从开始为穿了三天就露脚指头的劣质皮鞋而到处投诉到现在酝酿召开业主大会炒掉反客为主的物业公司；从有人因为出国游的服务不够到位而愤愤不平到农民因为假种子坑害一年的辛苦付诸东流。我们明显的感觉市场的力量——那只看不见的手使产品质量和服务水平不断提高，但我们同样不得不承认消费者依然没有完全享有其应该享有的所有权利。消费者权益仍旧屡屡受损的现实，表明必须加强消费者维权研究，以切实保护消费者的合法权益。本文试对我国消费者权益保护现状、投诉的热点和难点以及近年新出台的与消费者密切相关的法律法规作以剖析,并提出相应的观点与建议。
一、消费者权益保护的历史与我国消费者权益保护的现状
首先，所谓的消费者权益是指在社会生产发展的一定阶段，在某种商品经济关系和社会制度下，消费者在进行具体消费行为和完成具体消费过程时所享受的权利和利益的总和。其次，随着社会经济的发展和收入水平的提高，消费需求日益增长，法制观念深入人心，消费者权益保护工作亦越来越受到世界各国的重视。这主要表现在：
（一） 消费者权益保护组织不断发展。消费者权益保护最早可追溯于消费者运动——它是消费者权益保护组织的先驱,产生于发达资本主义垄断阶段，而后波及世界各国成为全球性运动。1891年，世界上第一个旨在保护消费者利益的消费者组织：纽约消费者协会成立；1898年美国成立了世界上第一个全球性消费者联盟[1]。1960年国际消费者组织联盟(简称IOCU)成立，它是由世界各国、各地区消费者组织参加的国际消费者问题议事中心；它是一个独立的、非盈利的、非政治性组织，其宗旨为在全世界范围内做好消费者权益的一系列保护工作，包括收集和传播消费者权益保护的情报资料，开展消费者教育，促进国际合作交流，组织有关消费者权益问题的国际研讨，援助不发达地区消费者组织开展工作，在国际机构代表消费者说话。
我国消费者权益保护运动起步较晚。1983年国际消费者组织联盟将每年的3月15日确定为“国际消费者权益日”，1984年9月广州市消费者委员会作为中国第一个消费者组织率先成立，1984年12月中国消费者协会由国务院批准成立。之后，各省市县等各级消费者协会相继成立。中国消费者协会于1987年9月被国际消费者组织联盟接纳为正式会员。中国加入WTO之后，消费者权益的保护在我国有更长足的发展。上海市在2004年初率先将消协更名为“消费者权益保护委员会”更好地体现消费者权益保护运动的趋势，彰显其本质和职能，从形式上更加贴近了消费者。随着消费者权益保护组织的发展和“3.15”宣传活动的深入，消费者权益保护意识和能力日益增强。
（二）消费者权益保护相关法律法规不断完善，消费者权益合法化、规范化、扩展化。现代消费者保护立法最早是在资本主义社会进入垄断阶段以后开始的，它的兴起是与世界性的消费者保护运动紧密联系在一起的，消费者权益保护立法的状况如何，已经成为衡量一个国家社会文明发展的程度和法制建设完善程度的一个重要标志。[2]当然消费者权益保护法不仅包括专门的消费者权益保护法律、法规,如消费者权益保护法、反不正当竞争法、产品质量法、食品卫生法、药品管理法、标准化法、计量法等,而且还包括分散在民事、经济、行政、刑事等法律、法规中相关的规定或条款,它是一种广义上的概念。[3]我们知道法律规定的目的之一是设制一定的权利，保护部分特定的利益。美国总统肯尼迪是最早提出消费者权益的人。他于1962年3月15日提出了消费者四项权利，即：安全权利、了解情况的权利、选择权利和意见被听取的权利。1969年尼克松总统又补充了“索取赔偿的权利”。在我国1994年1月1日实施的《中华人民共和国消费者权益保护法》中规定了消费者的九项权利，具体包括安全权、知情权、选择权、公平交易权、求偿权、结社权、获知权、受尊重和监督权。另外于2003年1月施行的《上海市消费者权益保护条例》在我国《消费者权益保护法》的基础上新增部分消费者权利，如：获得有关知识权、商家承诺视同约定权。目前,根据消费者权益保护的实际，我国重点突出消费者以下权利：（1）选择权。选择权是确保消费者在消费生活中行为自由、生活自主的法律保障，也是消费者实现自身消费意愿的基本保证。（2）公平交易权。一是消费者有权获得质量保障、价格合理、计量准确等公平交易条件；二是消费者有权拒绝经营者的强制交易行为。（3）安全权。消费者有权要求经营者提供的商品和服务符合保障人身、财产安全的要求。一是消费者人身安全的权利，即消费者享有其生命、健康不受侵害的权利。二是财产安全的权利，即消费者享有其财产不受侵害的权利。（4）知情权。知情权是消费者了解商品和服务，避免因盲目购买使用商品和接受服务而遭受损害的法律保障。（5）索赔权。索赔权是法律赋予消费者在其权益受到损害时的一种救济权，使消费者所受损害得到经营者的赔偿，既是对消费者的适当补偿，同时对经营者的欺诈行为进行惩罚，特别是《消费者权益保护法》第四十九条开创性地设立了惩罚性赔偿条款，充分体现了法律对消费者权益的保护。（6）受尊重权。消费者在购买、使用商品，接受服务享有人格尊严、民族风俗习惯受到尊重的权利。受尊重权应突出尊重消费者的人格尊严，坚决制止侵犯消费者人身权利的行为。以上权利充分体现了我国对消费者权益保护的高度重视，对其的保护不仅是全社会的共同责任，对消费者来说，依法保护自己，更是责无旁贷。我国通过对国外相关经验的消化吸收结合我国的国情，已经形成了一系列由《消费者权益保护法》及其《产品质量法》、《食品卫生法》、《反不正当竞争法》等法律法规组成的消费者权益保护法律体系,使消费者权益在法律上有了切实的保障。
二、近年来我国消费者投诉热点与结构变化
据中消协统计分析，近年来我国消费者投诉热点与结构呈如下特点：
（一）投诉总量增幅平缓，部分传统投诉热点总量有所下降。自1985年以来，历年投诉几乎都呈上升态势，尤以1990、1997年上升幅度最大；而近五年以来呈下降趋势最明显的是2002年，其投诉总量共计690062件，比2001年度减少了31099件，下降幅度达4.3%。2003年投诉总件数基本处于小幅波动的态势，只比2002年上升了0.7%。
(二)投诉范围与结构有较大变化
发展型和享受型，尤其含服务类的消费投诉比重继续上升；生存型消费投诉比例下降。曾经在消费生活中占有举足轻重地位的“老三件”、服装鞋帽等已经基本退出占据投诉“关注点”的历史舞台，取而代之的手机、汽车、计算机、互联网、短信等产品和留学中介、教育培训等的投诉增幅较大。相关含服务类的投诉继续呈上升趋势，主要体现在：
1．垄断性服务业纠纷多。如：浙江省为此加大了对公交、水、电等行业的投诉处理力度；贵州省处理了当地的电表计量失准的问题；北京市解决了自来水集团公司与消费者签订的《供用水合同》显失公平的问题；天津市处理了对当地的蜂窝煤质量及价格的集中投诉。
2．电信、邮政服务在某些地区仍引起较大投诉。如：江苏省、大连市反映有的寻听台在转网兼并过程中，收取费用后不能提供正常服务，甚至在收费后逃匿。另外，对邮政服务投诉的问题主要有邮寄包裹时间长，快递物品没有按时送达目的地。
3．摄影冲印、洗染、美容、服务投诉问题多。最为突出的是所谓“免费服务”和中介服务中欺诈情况比较集中。
4．消费者通过网络交易时，购物权益受到损害。例如：上海市消费者反映通过网络购买的实际物品与网上的宣传不符，预先付款后不能按时得到商品，出现质量问题后退换货难。再如：2001年，my8848网站倒闭的消息曾引起多方投诉。
5．一些地方的商场、服务场所仍然发生对消费者无故搜身的问题。天津市、太原市等城市一些商场甚至在消费者付完款后出门前，还要重新验证小票，侵犯了消费者的合法权益。
6．另外，值得我们着重指出的是2003年全国消协共受理汽车投诉多达5651件，比2002年的3919件增长了44.2%，使汽车成为2003年投诉增幅最大的商品之一。
商品名称 2002年 2003年 增长幅度
移动电话 32045 51371 60.3%
卫生用品 4508 6959 54.4%
药品 8364 12820 53.3%
汽车 3919 5651 44.2%
医疗辅助用品 2451 3512 43.3%
计算机 3547 5082 43.3%
空调类产品 11558 15242 31.9%
文体用品 3079 3871 25.7%
保健用品 4669 5771 23.6%
装修建材 14455 17499 21.1%
房屋 17172 20290 18.6%
（图二）2002—2003投诉前十一位的商品
（以上数据来自2003年全国消协投诉统计分析）
(三) 一些新兴的事物悄然走进人们的生活，从而带来一些非传统类型投诉热点
据中国青年报消息：转基因食品悄然走进了每一个中国人的生活。现在，国际上对转基因食品的安全性尚无定论，国内科学家的观点也存在分歧。不过，从国际到国内有一点是共同的，公众有权利了解转基因食品和进行选择。虽然各个方面对此看法不统一，但对转基因食品是否需要标注说明却多趋向肯定。
（四）投诉难点近两年来变化不大，主要部分仍集中在商品房、汽车以及高新技术的产品和服务方面
投诉难点突出表现在以下几个方面。这几个方面分别是：一、商品房投诉明显增多，群体投诉案件上升；二、在一些运用高新技术的产品和服务方面，如手机行业，消费者知情权难以保障的问题比较突出；三、部分垄断、公用行业的规则欠公平；四、汽车售后服务合同履行差，消费者因质量发生的退换难以实现；五、农资产品质量问题仍很突出，农民消费者的权益不能得到有效保障；六、随着消费领域的日益拓展，新的商品和服务不断涌现，但有关规定、标准的出台却明显滞后，给消费者维权在一定程度上带来很大不便。
三、我国消费者权益保护制度的新举措
近两年以来，随着我国一部分新的法律法规的出台，我国消费者保护领域的空白不断被填补，我国的消费者权益保护迈上了一个新的台阶。
1、举证责任。我国在民事诉讼中的举证原则是——“谁主张，谁举证”。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(法释[2001] 33号)在涉及消费者权益保护的方面， 特别使消费者关注的就是 “医疗纠纷”和“共同危险”的举证责任倒置。该解释明确规定，因医疗行为引起的侵权诉讼，将由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。对于“医疗纠纷”举证责任倒置，根据最高人民法院有关人士解释，是指当患者将医院推上被告席时，首先要由医院证明自己“清白”。如果医院拿不出证据，法院将判医院败诉。这无疑是对弱势群体一种关注，体现出我国对普通消费者的重视。另外“共同危险”突破以往的界定，适用于消费者保护领域。即在诉讼中，受害人只需要证明数人实施具有危险的行为，以及这种行为给原告造成损害 ，数人中的每人都必须对损害并非自己的行为负举证责任。［4］也就是要求由实施危险行为的人就其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。再有在该解释的第四条中还规定了诸如“产品责任” 的举证责任倒置，即“因缺陷产品致人损害的侵权诉讼，由产品的生产者就法律规定的免责事由承担举证责任” 。
2．商品房。商品房欺诈在历年来的消费者投诉中占有较大的比重。在该类纠纷中，能否适用消费者保护法来保护消费者的合法权益，消费者能不能依照《消法》第49条向欺诈他们的经营者要求获得双倍赔偿，这个问题在近两年来已经成为了热点、难点问题。最近几年，购买价值不太高的商品受到欺诈，获得价位赔偿的案例很多，在商品房领域，对欺诈者能不能适用该条款，根据什么样的情况落实这个条款，意见都不统一。河南鹤壁市法院对售房欺诈案件适用《消费者权益保护法》判决加倍赔偿的案例；部分地方政府出台的"房屋销售按套内面积计价"的规定等，使原来横亘在消费者面前的"坚冰"逐步融化。《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释[2003] 7号）的出台，使商品房纠纷适用“双倍返还”有了更明确的法律条文依据。在该解释的第十四条第二款中规定：“面积误差比绝对值超出3％，买受人请求解除合同、返还已付购房款及利息的，应予支持。买受人同意继续履行合同，房屋实际面积大于合同约定面积的，面积误差比在3％以内（含3％）部分的房价款由买受人按照约定的价格补足，面积误差比超出3％部分的房价款由出卖人承担，所有权归买受人；房屋实际面积小于合同约定面积的，面积误差比在3％以内（含3％）部分的房价款及利息由出卖人返还买受人，面积误差比超过3％部分的房价款由出卖人双倍返还买受人。”
3．物业管理。《物业管理条例》（中华人民共和国国务院令第379号）的出台目标是解决城市中越来越激烈的户主与物业方的冲突，维护业主权利，实质推动了业主委员会的发展。
4．精神损害赔偿。在消费投诉领域的精神损害赔偿一直以来没有特别明确的法律规定。而《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》（法释〔2001〕7号）明确对人格利益的保护加以细化，使消费者在消费过程中受到损害的，有提出精神损害赔偿的明确依据。如该解释第一条规定：自然人因下列人格权利遭受非法侵害，向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理：（一）生命权、健康权、身体权；（二）姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权；（三）人格尊严权、人身自由权。
5．人身损害赔偿。关于人身损害赔偿的范围、计算标准和方法，司法实践中较多参照国务院1991年9月22日制订的《道路交通事故处理办法》的规定。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释[2003] 20号) 在较大程度上统一人身损害赔偿的裁判规则，明确其赔偿范围和标准，不仅有利于法院及时、公正审理案件，更有利于充分保护受害人的人身权利和平衡受害人和加害人之间的利益，从而使消费者在人身受到损害的时候有了更加明确的赔偿范围。[5]如该解释第六条第一款规定：“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。”这就使消费者的安全权有了明确的法律获赔依据。
找准定位 转变职能
提高检委会办公室参谋决策作用
——对基层检察院检察委员会办公室有关问题的透视与思考

作者：李旺城


【内容提要】本文通过对基层院检察委员会办公室在实践中存在问题的分析研究和考察，力图从实际工作需要和提高检委会办公室工作质量、工作效率出发，就改进检察委员会办公室管理职能、提高工作效能、完善运行机制等方面提出相应对策。
【关键字】定位 例会制 双轨制

设立检委会办公室，实行委员专兼职结合，是基层检察机关改革的一项重要内容。党的十六大报告指出：“推进司法体制改革。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”检察机关改革实践证明，检委会办公室作为检委会制度运转的协调中心，其作用发挥的好坏直接影响基层院检察委员会议事效率和议事质量。因此，改进检委会办公室工作制度，完善其运行机制，提高其工作效能，是确保检察委员会有序、高效、高质运转的基础。
一、目前基层院检委会办公室的基本状况
通过交流互访和咨询市院有关部门等方式，笔者在实践中发现，北京市18个基层检察院均未设立专门的检委会办公室[1]，设有专职检委会委员的只有通州、昌平、顺义、大兴4个院，其余14个基层院也均是采用挂靠或者合署办公的办法，设立专门人员和兼职内勤来承担检委会办公室的具体业务工作。导致这种情况的原因有：1、基层院受理案件业务较多、规模较小的自身特点，决定了基层检察院的内部机构的设置上不如上级院精细；2、出于精简、统一、效能的改革思想；3、人员调配难落实的现实原因。以我院为例，就没有专门设立检委会办公室，而是明确由研究室承担检委会办公室职能，专职委员承担检委会办公室的初步审查、填写专职委员审查意见等工作，同时也未设检委会兼职秘书，而是由研究室派员担任检委会办公室的内勤并列席会议，负责从事收集讨论材料、会前通知、会议记录、决定执行反馈监督等事务性工作。
二、实践中检委会办公室采取的工作做法及工作流程
通过我们调研发现，各个基层院检委会办公室的工作做法及流程大同小异，并体现出层次性和科技性相结合的特点。其做法主要包括：1、事项（案件）提交。讨论事项（案件）一律由专人承办并写出《提请检委会讨论案件的报告》，报告须按格式要求，做到内容详实，承办人对事实证据的全面性、真实性负责。2、事项（案件）受理登记。一是审查事项（案件）是否是检委会研究范围；二是审核事项（案件）所附材料是否齐全。3、事项（案件）初审。基层院通常的做法是将这项工作交给专职委员（仅4个院有）或专门人员，由其负责对提请案件进行实体和程序的审查，提出补充完善证据的意见和法律适用意见。4、讨论事项（案件）送达知悉。检委会办公室将提请议案及时呈报检察长决定讨论时间，在批准当日及时利用局域网、内部电话等方式将提请讨论材料送达各位委员审阅。5、讨论事项（案件）记录。检委会办公室派专人列席检委会，参与完成事项（案件）讨论的记录工作，务必做到及时、准确、细致,尤其是遣词造句和法言法语的使用。6、决定执行督办反馈。检委会办公室具体负责对决定的事项（案件）进行督办、催办工作，及时将检委会决定的执行情况和变化向检察长和检委会委员报告。
三、检委会办公室管理职能弱化的原因探析
通过我们的调查研究，从目前的检委会办公室的运行效果来看，还存在机构定位不准、工作质量不高、作用发挥不明显的问题。
（一）检委会“门前岗”作用未得到充分发挥，尚未建立起例会制度。
通过检察系统内部机构改革，虽然检委会办公室依照要求建立了起来，却被一些法学学者认为是“装样子的摆设”[2]，导致这种情况的原因是：1、工作中还存在一定的随意性，缺乏可操作的办事规则及规范；2、讨论事项（案件）的提起程序缺乏有规则的指导；3、检委会例会制度[3]尚未形成，“临时动议”一定程度存在。根据《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》要求：“为及时处理检察工作中的重大问题，在法定期限内讨论决定有关重大案件，各级人民检察院检察委员会可实行例会制度。”我们通过调研发现，绝大多数基层院在实践中并未实行例会制度，当碰到一些未提交检委会讨论而确属有争议的案件时，往往采取的做法有三：一是作补充侦查决定，延长审限；二是同公安部门协调，作撤案处理；三是向上级院汇报，听取上级院的指导意见。另外，有的基层院对一些有指导意义的案例则交由研究室人员撰写“案例分析”以供探讨。这样一来，从表面上看是减少了提交检委会讨论的事项（案件）数量，实质上呢？一方面牺牲了检委会委员们的法律专业学习的机会，因为每一次有准备的检委会讨论都会无形地提高委员们的法律专业知识储备，是一次难得的学习机会；另一方面，作为基层检察院本身就应当主动、独立地完成其所受理案件的审查起诉工作，一遇到争议就寻求上级院支持甚至是与公安机关“协调”，是回避问题、推脱责任的表现。可行的办法就是要积极发挥检委会办公室“门前岗”的作用，该提交的就提交，该上会的就上会，让案件来锻炼、磨练专职委员及检委会其他委员，提升他们法律专业知识的储备。
（二）提交议案的“过滤器”作用未得到充分体现，容易造成“担审不担则”现象。
根据《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》要求：“检委会办公室应当对提交检察委员会讨论事项（案件）提出法律咨询意见供检察委员会讨论时参考。对于经审查不属于检察委员会讨论范围的事项（案件），检委会办公室应提出意见，报请检察长决定。”此举一方面是滤除不属于检察委员会议处的案件或者议题，一方面则在于纠错补漏、滤除案件承办人或议题提出人主观因素对议案的“杂质”影响，进而保证提交检察委员会讨论的议案质量。同时按照《检察委员会组织条例》的规定，提交检委会讨论的案件应是重大、疑难案件。而在实践中，有的承办人害怕承担责任或是在办案中碰到外来压力，于是将一些本不该提交讨论的案件也提交到检委会，通过检委会来做出“平衡意见”，以便将来集体承担责任，这给检委会议事质量带来负面影响。此种现象称为承办人“担审不担责”现象。解决的办法是：一是进一步明确检委会的议事范围，对何种案件、何种议题是可以提交检委会讨论决定的作出具体规定；二是积极发挥检委会办公室的“过滤器”作用，由专职委员对提交讨论事项（案件）的可议性和当议性提出初查意见。
（三）议案讨论的“风向标”作用不能得到发挥，疑难案件处理意见的“双轨制”没有形成。
在专职委员的设置上，尽管考虑了政治素质好、业务水平高、办案经验丰富、议事能力强的有利因素，但是由于年龄偏大、身体条件相对较差、专业理论水平偏低、掌握法律政策资料不足等多种原因的限制，在涉及议案的法律文件的查找、研究等准备工作、具体咨询意见的提出以及会务沟通协调、检察委员会决议的落实、执行与督办方面，仅仅靠一二名专职委员显然有些力不从心，因而在实践中一般只是出具专职委员意见和查找相关法律资料，而将其它纯会务性工作甚至是反馈工作交给内勤。而检委会办公室内勤的工作只是书记员的工作，加上又是兼职，其他工作的量也很大，用于秘书工作事务的精力有限。事实上，对检察委员会讨论事项（案件）中的疑难案件处理意见的“双轨制”[4]没有形成，专职委员只是以普通委员的身份列会和发言，兼职秘书只是列席会议、对议案不做分析论证，对增强检察委员会议事的方向性没有发挥应有的导向作用。因此，将第一学历为法学博士、硕士、学士的高素质人才充实到检委会兼职秘书（内勤）的队伍中来具有战略性的意义，一方面他们可以辅助专职委员理解法学前沿理论，查阅相关资料；二是提出不同意见，有助于专职委员更加综合地审视案件，保证导向的全面性和正确性。
（四） 为领导参谋的“智囊团”作用未得到发挥，对上会讨论的疑难案件分析论证明显不足，未真正成为检委会业务决策的“外脑”。
实践中，基层院检委会讨论重大案件多，讨论重大业务事项少，存在着重个案研究、轻工作指导以及议决案件的范围过宽等情况。而且检委会办公室对关系检察业务建设的重大事项（案件）的提出和解决以及从业务实践和政策理论方面的调研论证工作未得到有力开展，对上会讨论的疑难案件的分析论证也明显不足，对我院2003年、2004年提交检委会讨论案件进行统计，发现两年来提交检委会讨论的疑难案件达25件，而检委会办公室撰写的相关案例分析研究只有两篇[5]，这充分说明检委会办公室对检察业务建设的重大事项（案件）的提出和解决以及从业务实践和政策理论方面的调研论证工作未得到有力开展，作为检委会的“智囊团”作用亦未充分发挥，为领导决策参谋不力，还没有真正成为检委会进行业务决策的“外脑”。
（五）“法律顾问”的咨询作用无法发挥，缺乏建立与各业务处室业务探究和沟通交流的平台。
在实践中，基层院检委会办公室的工作开展只限专职委员一人或者二人，配员明显不足，而兼职秘书（内勤）的大量精力和时间集中在组织调查研究、统计报表等其他服务性工作之上，导致检委会办公室人员真正与业务工作人员打交道并不多；另一方面因专职委员的主业在于会务讨论和提交事项（案件）的初查而不在业务研究，即便是兼职秘书，其工作也是业务研究的组织者和服务者，对于政策法规特别是司法解释等业务资料很少收集、积累，知识储备明显不足，很难承担起业务部门的咨询。对于检察委员会讨论过的案件，也没有能够及时进行研究、探讨和总结，未能发挥业务指导作用。解决的办法有：一是充实高学历、有实践经验的专门人才进入检委会办公室，树立检委会办公室的法律专业知识权威；二是加强业务部门与检委会办公室的联系沟通，打造交流的平台，积极共同开展案例的讨论研究工作，为检察业务和检察实践服务。如每月可以创办“案例研究”，举行一次案例研究座谈会，通过局域网或人员接触等多种形式传递研究信息，当然这些都以达到保密要求为前提（如省去具体人名、地名、公司名等等），通过这些举措增强相关检察人员的办案能力。
四、转变和强化检委会办公室管理职能的建言
检委会办公室仅承担着会议事务性职能并不能适应当前检察工作的需要，必须实现其从单一的事项（案件）讨论服务到全方位管理的职能转变，而要使其在检察业务管理、规范化建设、业务建设中发挥更为重要的作用，就必须重新定位，转变和强化检委会办公室的管理职能[6]。笔者结合工作实践，认为当前基层院检委会办公室应当充分发挥以下四个方面的职能：
（一）参谋辅助职能。
检委会办公室具有参谋辅助职能是由其性质所决定的。具体地讲，检委会办公室的参谋和辅助职能就是要对提交检委会进行讨论的案件和事项，受理后进行审核把关，审查内容主要是案件或事项是否需要提交检委会、提交依据和科室观点理由阐述是否恰当。提交检委会研究的案件，检委会办公室可在吃透案情的基础上，提出法律咨询意见和解决方案，并提供必要的法律依据，报请检察长决定后分别进行处理。对一些程序性的简单问题则可自行处理，如对证据不足需要补充材料的案件，检委会办公室可以自行作出不予受理决定，并建议提交部门予以补充。这样做，一方面可以防止从部门利益的角度随意和轻易启动检委会程序，提高汇报材料的质量和规范性，依法限制个案讨论数量，将检委会从繁重的个案讨论中解脱出来，以从事更重要的全局性工作。另一方面，可以提高检察委员会的议事水平和工作效率。案件经检委会办公室审查，将焦点、疑点、难点问题提炼出来，并形成倾向性的处理意见，使检委会委员在研究案件之前就对案件情况有了比较全面的了解，使检委会研究案件能够有的放矢，从而大幅度提高工作效率和决策质量，保证检委会的决策作用得到充分发挥。
（二）管理协调职能。
管理协调职能是检委会办公室参谋辅助职能的拓展和延伸。参谋辅助职能主要是辅助检委会行使议事职能，而管理协调职能则是辅助检察长和检委会对其他检察业务工作进行管理。检委会办公室作为检察机关业务决策机构的日常事务管理部门，理应承担起对检察业务的管理职能，促进检察业务工作规范化建设。具体来讲，检委会办公室对检察业务的管理职能应当体现在以下三个方面：1、负责落实检察长和检委会的业务工作安排部署、指示和具体的决议、决定。这项职能不能越权，必须保证在检察长和检委会的领导下进行。检委会办公室在抓具体落实的过程中，必须发挥主观能动性，将原则性的工作部署具体化，将抽象性的工作方针明确化，将系统的决定通过一定的方法步骤予以贯彻，并通过监督检查将其落到实处。2、负责对检察业务工作的考核。业务考核是促进检察业务工作发展的有力手段，在具体执行中，不应当将其同队伍管理和行政管理的考核混为一谈，而应当将其单列，由检委会办公室具体负责考核办法的制定、考核制度的落实和具体的考核工作，确保考评工作的规范有序和考评结果的客观、公正。3、负责对检察业务工作的协调。办案工作不可能孤立进行，在重大疑难案件的处理上，在涉及多部门配合协同作战上，在一些诸如法制宣传教育等具体事务运作上，在具体法律、政策的理解和掌握上，往往需要统一协调，在检察长和检委会的领导下，深入调查研究分歧的根源并提出解决方案，经检察长或者检委会同意后，再负责具体的贯彻落实。
（三）监督检查职能。
监督检查是强化内部监督，促进公正执法，提高办案质量的有效手段。这项职能应当由检委会办公室来承担，以更好地保证检察机关公正执法、依法办案。具体来讲，检委会办公室的监督检查职能应当通过以下三个途径来发挥：1、做好对检委会决定执行情况的监督和检查。检委会作出的决定具有法律效力，必须坚决予以执行。在实践中，应当建立健全检委会决定执行情况报告制度、检委会决定执行督促催办制度和检委会决定执行情况检查制度，以保障检委会决定及时、正确地得到执行。2、做好同步督查工作。对办案工作最有效的监督是事先监督和事中监督。事先监督可以通过建章立制、加强教育等方式进行，而事中监督则是各级检察机关的内部监督中普遍存在的薄弱环节。检委会办公室应当承担事中监督任务，在案件做出最终决定前，通过审查法律文书、调阅案件卷宗、了解承办人及走访有关人员等方法，对案件进行同步督查，对案件实体问题处理情况、案件的诉讼程序执行情况以及办案纪律、法律文书适用等问题予以密切监督，弥补这个薄弱环节。督查的重点应当是对经侦查拟做撤案处理、经审查拟改变定性或做不批捕、不起诉处理以及退回补充侦查的等容易出现问题的案件，要求办案部门随时予以报告，检委会办公室介入进行检查，从而及时发现问题，马上处理，避免造成错案。3、做好对改进情况的监督和检查。对在监督检查中发现的问题，应当立即向检察长或者检委会进行汇报，按他们的决定通知存在问题的部门予以纠正，并对问题的纠正和解决跟踪检查和督促。对于问题严重的，还应当提出处理意见，配合有关部门进行处理，以确保督查的实效。
（ 四）总结指导职能。
总结指导职能是基于检委会办公室上述三个职能而行使的。当前检委会办公室大都设在法律政策研究室，与研究室合署办公。研究室本身是一个检察法律、政策及各项检察业务的调查研究机构，检委会办公人员，大都同时肩负法律政策研究的工作任务，其理应承担起总结业务理论、指导办案工作的职能。从检委会办公室行使该项职能的现实性来看，由于检委会办公室承担着参谋辅助、管理协调和监督检查等三项重要职能，使其具有了更多的接触检察业务的时间和条件，可以及时掌握检察机关办案中遇到的法律问题，为检察机关进行调研提供了依据和方向，从而推动调研工作的深入开展，促进检察业务建设。 具体来讲，检委会办公室应当针对检委会会议的决定及指导工作的经验及时进行总结，针对在监督管理中发现的问题及时进行调查，针对检委会研究中的疑难案例及时地进行案例研讨，针对发现的检察工作中存在的突出问题及时进行专题调研，针对检察业务中存在的法律政策方面的问题及时进行法律政策研究，通过深入细致地调查研究，结合工作实际，提出具有较高指导价值的意见和建议，从而指导检察工作实践，使各项检察工作更加方向明确、科学规范。
　
注释：
[1] 检察委员会办公室的定位是检察委员会的参谋和辅助机构，在设置形式上各地有所不同，主要是三种：一是将检察委员会办公室挂靠在研究室，接受研究室的统一领导，但工作上具有相对独立性；二是单独设立检察委员会办公室，具有独立的编制，与检察院其他内设机构平行；三是不专门设立检委会办事机构，而是明确由研究室承担检察委员会办公室的职能。目前多数检察院采用第三种。车树明：《检察委员会工作改革与实务运作》，参见法律出版社出版的《检察论丛》第3卷， 2001年12月版第319页。
[2] 检察委员会办公室的设置被一些北大、人大的法学学者认为没有必要，充其量不过是进行检察委员会改革“装样子的摆设”。笔者认为，这种认识的原因与检察委员会办公室所面临的现实处境也不无关系。如果不能发挥其作用，事实上其地位与点缀的房间的“花瓶”无异。
[3] 该制度的实行有利于检察委员会办公室安排会务，也有利于各位委员事先安排工作和做会议时发言准备。笔者认为，基层检察院应当采用半定期的方式实行检察委员例会制是可行的。事实上，没有形成检察委员例会制的一个原因也与检察委员会议处重大事项的功能弱化有关。检察委员例会日可定为每月两次，为单（或双）周的周五为固定例会日，遇有紧急案件时根据需要做调整。

[4] “双轨制”即就重大疑难案件的案件研究，除业务部门的意见外，研究室或者检察委员会办公室应形成比较成熟的意见，这两种意见同时提供到检察委员会，供委员们讨论时参考。参见龙宗智：《检察制度教程》，法律出版社，2002年3月第一版，第168页。
[5] 这二篇案例分析的调研文章一篇是《对北京市首例滥发林木采伐许可证案的法理冲突和法条矛盾的思考》，该文载于“法学论文资料库”网2004年5月；另一篇是《对虚开增值税发票罪的案例分析》，该文载于“法学论文资料库”网2005年3月。
[6] 参见姜远斌：《浅谈检委会办公室职能的转变》，载于烟台市检察院《理论天地》。