论独立的中国经济法
吕忠梅
所谓市场经济就是法治经济，是因为市场经济的一个显著特征在于其经济秩序要通过一定的法律来维持。而市场经济的发展是一个长期复杂的过程，市场经济的法律秩序也需要通过连续发展的阶段来建立。在市场经济发育的不同时期。由于市场经济发育的方式的差异以及社会政治、文化因素的影响，法律对于经济生活的规范化方式和程度是不同的。本文拟通过对西方市场经济国家以及中国经济法产生和发展的不同历程的考察，探讨中国经济法产生的经济、社会及法律根源，把握中国经济法独特的运行规律，以求得对中国经济法更为深入的认识。
一
本文所称经济法是指产生于市场经济基础之上的体现国家干预经济的意志的法律新兴部门。它所要实现的目标是综合运用国家权力或宏观调控手段以不断解决个体的营利性与社会公益性的矛盾，兼顾效率与公平，从而促进经济的稳定增长和社会的良性发展。经济法起源于本世纪初，它是市场经济在欧美发展到一个新的阶段的法律结晶。实质意义上的经济法规范肇始于美国，但直到第一次世界大战后，德国学者们才使用"经济法"一词，并由此推动了世界范围内经济法的发展。世界各国均从自己的社会政治、经济制度出发，依据现实的经济、社会、文化、历史、法律传统，形成了各具特色的经济法体系。考察世界各国经济法产生和发展的历史，可以发现经济法具有显著的地域性和与一国政治经济政策密切联系的特征，比较西方经济法与中国经济法独立于其他传统法律部门的发展历程，对这一特征的认识将更为清晰。?
西方经济法的产生于市场经济相当发达的阶段，在经历了充分自竞争的商品经济时期以后，市场机制的不足逐渐显露，民商法及行政法调节手段的局限性也日益明显，于是经济法得以产生。西方市场经济体制基础上的经济法，以美国《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》为起点，逐步发展到今天以宏观调控法为核心的经济法体系。迄今，西方经济法已剔除了各种非经济因素，成为国家调节现代市场经济必不可少的法律手段
。总结西方国家经济法产生和发展的历史，可以认为：经济法是产生于市场经济时代的法律部门，它从一开始产生就以弥补民法、行政法在运用国家权力干预经济生活方面的不足为己任。它一方面是弥补民法在自由主义状态下医治市场失灵不力的缺陷，另一方面也是弥补行政法为保障自由主义而过分强调政府权力的约束的不足，从而广泛地建立经济管理机关并赋予它们以较宽的行政权和自由量权，以保证政府管理经济生活成为经常性职能的需要。这样的经济法是政府直接运用公权力干预私法关系的法
。现代西方国家经济法已呈现出明显的国际化趋势，国家之间的立法差异性正在逐渐缩小。
中国经济法产生于经济体制改革时期，本世纪七十年代末期才开始出现"经济法"这一术语，但中国经济法发展过程中有两个特别值得注意的现象：一是在中共中央文件和国家领导人讲话中频繁出现的"经济法"始终是指与经济建设或经济运行有关的法，即所谓用法律手段管理经济的法
，而并非经济法学界研究的作为独立法律部门的法；二是在"经济法"概念不清的情况下出现了大量的以经济法命名或归类的法律、法规，这样的"经济法"涉及到中国经济管理的方方面面，现已形成了庞大的法规体系。这两种现象的长期存在已在一定程度上影响到中国经济法理论与实践的发展。
摈弃中国经济立法繁荣的表象，从经济法的本质属性方面考察中国经济法，却发现实质意义上的经济法规范并不多，我们从本文所定义的经济法概念出发，将中国经济法的发展分为两个阶段。
第一阶段从1979年到1992年，中国经济法的产生时期。这一时期，中国开始改革过去高度集中的计划经济体制，实行计划经济与市场调节相结合的体制，国家经济管理模式也发生了明显变化，逐步重视发挥价值规律和市场机制对国民经济运行的作用，重视以法律手段调控经济，这一时期颁布了大量的管理经济的法律法规，如经济合同法、不同所有制的工业企业法、外商投资企业法等。此时的"经济立法"具有如下特点：?
1、经济法与民商法、行政法不分，将大量地应属于民商法调整范围的社会关系纳入立法范围，中国第一部以经济法命名的法律--《经济合同法》即为典型的调整民事关系的法律，而1986年颁布的《民商法通则》也带有浓厚的国家干预的色彩即为这一特点作了最好的注脚。同时由于国家直接介入经济活动，大量采用行政指令，使得以约束政府行政权力的行政法在中国难以发展，这种现象直到1989年《行政诉讼法》的颁布实施才有所好转。?
2、国家的宏观调控主要依靠计划手段，由于国家管理国民经济的主要方式是投资开办国有企业并直接进行管理，使得国家投资和国有企业立法构成了有关经济立法的主要组成部分，但计划的指令性、强制性特征使其实际上代替了企业的自主行为，根本无法发挥以促导为主的宏观调控作用，国有企业因其附属地位也无法成为真正的市场主体。?
3、规制市场主体行为的反垄断法、限制不正当竞争法缺位 。?
以上特点反映出计划经济体制或有计划的商品经济时期的经济立法并非真正意义上的经济法，由于没有市场经济作为基础，它不能解决效率与公平、个体营利性与社会公益性的矛盾，它在很大程度上已成为行政干预的手段。但是，不可否认，这一时期的经济立法也出现了一些具有经济法本质属性的规范，更重要的是这一时期的经济立法为1992年以后实质意义上的经济法的产生奠定了基础。?
第二阶段从1992年至今，是中国经济法的迅速发展时期。这一时期，中国正式提出要建立和发展社会主义市场经济体制，并以此作为国家经济体制改革的目标。1993年以来，国家围绕推进改革和建立社会主义市场经济法律体系框架颁布了大量法律、法规，以颁行《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》为起点，进入了制定真正意义上的经济法的阶段，先后出台了有关产业政策、财政、金融等宏观调控的法律法规以及有关市场规制方面的法律法规，中国经济法体系正在迅速形成。这些法律法规直接以弥补市场缺陷、维护社会公平、促进经济与社会的良性发展为目的，逐步改变了代替民商法、行政法的局面，与民商法、行政法相互补充，共同发挥着调控市场经济秩序的作用。但由于长期计划经济体制的影响，这时期的经济法发展仍存在如下问题：?
1、对经济法的理解，尚未完全摆脱大经济法的模式，仍停留在与经济运行有关的法律的认识上，缺乏对经济法的实质性把握。?
2、有关国有企业的立法仍为经济立法的重点，其立法指导思想却不能适应市场经济的要求。如这一时期颁布的《国有企业转换经营机制条例》的主要目的是理顺企业与政府的关系，落实国有企业的经营自主权，但却采取了罗列企业权利的方式，令人感到企业的权利仍是由国家让与而不是企业作为市场主体所应该享有的。这样立法，既未真正解决国有企业的独立法人地位问题，也未真正解决经济法主体的行为规则问题。?
3、经济法的立法规划与经济体制改革和市场经济发展需要之间存在较大距离。在这一阶段，国家为推进社会主义市场经济体制的发展进程，按照市场经济发展的一般要求制定了市场经济条件下法律体系的框架，排定了经济法的立法时间表。虽然按照这一时间表制定出来的法律对迅速完善经济法体系起到了良好的促进作用，但是这些法律的实施却由于缺乏相应的社会基础和经济条件而困难重重。?
4、经济法的立法理论基础相对薄弱。诸多重要的经济法理论研究缺位、立法过程中法律专家的作用发挥不够，也使经济法的发展缺乏理论基础。
二
?中国经济法产生和发展表明其有着自身的特殊性，而这种特殊性根源于中国市场经济发育方式的特殊性、产生法律要求的动机的特殊性，此外，也还有中国的政治制度、法律传统等不可忽视的因素
。
（一）中国市场经济的发育方式或过程完全不同于西方市场经济国家。我国市场经济的发育过程一开始就带有显著的计划性特点，这一特点必然会对经济法的产生和发展产生重大影响。
第一，西方国家市场经济的发育是与所有权私有化紧密地联系在一起的，所有权运动对于这些国家民商法、行政法、经济法的发展起着决定性的作用。而中国从计划经济向社会主义市场经济转变的前提是坚持公有制，不可能也不允许在中国出现以私有化为目的的所有权运动，因而其法律的调控方式显然不能等同于私有制国家。?
第二，西方国家市场经济发育的前提是市民社会中独立于政府权力的"第三等级"的形成以及他们在市场活动中存在的不同利益要求，经济法的产生也来源于协调不同利益主体的权利要求的需要。而在中国，市场经济的发育起始于计划经济体制，缺乏独立于中央集权政府的市场主体，更没有独立的利益要求。如果说西方市场经济发育的启动力量来自于市民社会内部，那么，中国市场经济发育的启动力量则主要来自于国家。这就使得国家容易作出代替市场主体的决策，经济法在产生之初也就不可避免地会出现取代民商法、行政法的现象。?
第三，西方国家市场经济的发展是由自然经济逐渐发展而来的一个连续过程，调控各种经济行为的法律制度也在这个自发的过程中逐步走向成熟。其法律的发展与经济发展的不同阶段相适应，经历了由刑法到民商法、行政法，再到经济法、社会法的过程，基本上是在一个法律部门已充分发展的基础上才逐渐分离出新的法律部门。而中国市场经济的进程起步于计划经济并且是由国家这一外部力量直接启动，国家从发展市场经济的需要出发有计划地设计和推动市场经济的发育，并且力图运用法律来加速这一进程，于是便形成了在民商法、行政法、经济法都缺位的情况下同时上马，各项法律均由政府按照立法时间表来制定的情况，导致各种不同性质的法律部门发展的脉络不清，理论研究与实践的脱节。这种仍然以计划经济的思维方式指导市场经济的发展过程的作法难免使中国民商法、经济法的发展带有浓厚的计划经济时期的色彩，一方面是政府制定的经济立法时间表与社会发展的实际法律要求不相适应；另一方面则使民商法、行政法同经济法的分离相对困难。?
（二）由于中国市场经济发育的启动力量来自于国家，从而使得国家或政府行为在中国市场经济的建立和发展过程中具有决定性的作用，这一点完全不同于西方国家的特点直接影响到中国经济法产生的动机和要求。?
关于进一步加强和改进出租房屋管理工作有关问题的通知
公安部 中央社会治安综合治理委员会办公室 建设部等
关于进一步加强和改进出租房屋管理工作有关问题的通知
公通字[2004]83号
各省、自治区、直辖市公安厅（局）、综治办、民政厅（局）、建设厅（建委、房地局）、国家税务局、地方税务局、工商行政管理局，新疆生产建设兵团公安局、综治办、民政局、建设局、财务局、工商行政管理局：
近年来，随着我国城乡经济的迅速发展，流动人口日益增多，房屋租赁业发展迅速。由于一些地方管理措施未能有效落实，不法分子利用出租房屋从事违法犯罪活动问题日益突出。随着行政审批制度改革工作的不断深入，原有的出租房屋管理方法、方式和机制受到冲击，出租房屋管理工作面临更大的压力和挑战。为进一步加强和改进出租房屋管理工作，维护社会治安秩序，促进房屋租赁业的健康发展，现就有关问题通知如下：
一、充分认识做好出租房屋管理工作的重要意义，切实加强组织领导。出租房屋管理是社会管理和治安管理的一项重要基础性工作。加强出租房屋管理，及时全面掌握出租房屋的底数和有关情况，严密防范和依法严厉打击不法分子利用出租房屋进行的各类违法犯罪活动，对于保护公民的合法权益，维护社会治安秩序，促进房屋租赁业的健康发展，具有十分重要的意义。各级公安、综合治理、民政、房地产管理、税务、工商行政管理等部门要从实践“三个代表”重要思想和服务经济社会发展的高度，在党委、政府的统一领导下，切实加强组织领导，认真做好出租房屋的管理工作。
二、各司其职，密切配合，齐抓共管。各地公安、综合治理、民政、房地产管理、税务、工商行政管理等部门要充分发挥职能作用，切实履行好各自职责。
公安部门负责登记暂住户口，办理和查验暂住证，了解掌握房屋承租人变动情况。督促出租房主与公安部门签订治安责任保证书。开展经常性的出租房屋治安检查，消除治安隐患，及时查处和依法打击出租房屋中的违法犯罪活动。指导居（村）民委员会、社会治安辅助力量协助开展出租房屋和暂住人口治安管理工作。
综合治理部门负责指导各地推进社会治安防控体系建设，全面落实社会治安综合治理各项措施。加强乡镇、街道综治办和群防群治力量建设，整合各种治安防范力量。组织、协调、督促各有关部门共同做好出租房屋管理工作，定期召集有关部门研究分析管理中存在的问题，及时提出解决措施。对各部门开展出租房屋管理工作情况进行考核。
民政部门负责指导加强基层政权建设，推进社区建设。协助公安、司法部门抓好居（村）民委员会的治保组织、人民调解组织等群众自治组织建设，协助公安部门完善社区治安网络建设。
房地产管理部门负责房屋租赁登记备案工作，掌握出租房屋的底数和基本情况。加强对房屋租赁中介机构的管理，规范房屋租赁中介机构行为，保护租赁当事人的合法权益。
税务部门负责出租房屋税收征管工作，必要时可以根据有关税收法律法规的规定委托具备条件的暂住人口管理机构或房地产管理部门代征。
工商行政管理部门负责查处利用出租房屋从事的违法经营活动，查处、取缔非法房屋中介机构。
各部门要加强协调配合，建立信息交流制度。房地产管理部门为出租房屋办理租赁登记备案证明后，应定期将有关情况通报给公安、工商、税务等部门；工商部门在办理工商营业执照、公安部门在办理暂住户口登记及暂住证时，对于生产、经营、居住场所为出租房屋的，应查验房地产管理部门出具的房屋租赁登记备案证
明。对发现没有办理房屋租赁登记备案的，应将有关情况定期通报给房地产管理部门。
三、依法加强对出租房屋的管理。各部门要加大工作力度，规范房屋租赁活动。对房主违反出租房屋管理规定的行为，按照下列规定严肃查处：
（一）符合出租条件但未办理租赁登记备案手续的，由房地产管理部门责令补办手续。
（二）不符合出租条件而出租的，由房地产管理部门依法给子处罚。
（三）办理房屋租赁登记备案后未到房屋所在地公安派出所签订治安责任保证书，经通知拒不改正的，由公安部门依照《租赁房屋治安管理规定》第九条第（一）项的规定予以处罚。
（四）将房屋出租给无合法有效证件人员的，由公安部门依照《租赁房屋治安管理规定》第九条第（二）项的规定予以处罚。
（五）明知承租人违反爆炸、剧毒、易燃、放射性等危险物品管理规定，利用出租房屋生产、销售、储存、使用危险物品，不及时制止、报告，尚未造成严重后果的，由公安部门依照《租赁房屋治安管理规定》第九条第（三）项的规定予以处罚；构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》第一百三十六条的规定追究刑事责任。
（六）明知是赃物而窝藏的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十四条第（一）项的规定予以处罚；构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》第三百一十二条的规定追究刑事责任。
（七）违反消防安全规定，占用防火间距的，由公安消防机构依照《中华人民共和国消防法》第四十八条第（二）项的规定予以处罚。
（八）出租房屋有重大火灾隐患，经公安部门通知不加改正的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十六条第（八）项的规定予以处罚。
（九）不按照规定为暂住人员申报暂住户口登记的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十九条第（五）项的规定予以处罚。
（十）介绍或者容留卖淫的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十条的规定予以处罚；构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》第三百五十九条的规定追究刑事责任。
（十一）为他人进行赌博活动提供出租房屋的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十二条第（一）项的规定予以处罚；构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》第三百零三条的规定追究刑事责任。
（十二）为他人制作、贩卖淫秽图书、光盘或者其他淫秽物品提供出租房屋的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十二条第（二）项的规定予以处罚；构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》第三百六十三条的规定追究刑事责任。
（十三）明知是有犯罪行为的人而为其提供出租房屋，帮助其逃避或者为其作假证明的，由公安部门依照《中华人民共和国刑法》第三百一十条的规定追究刑事责任。
（十四）有税收违法行为的，由税务部门依法给予处罚。
四、依法严厉打击利用出租房屋进行的各类违法犯罪活动。
各地公安部门要会同综合治理、房地产管理、工商行政管理等部门，根据本地治安实际，适时组织开展出租房屋的清理整顿专项行动，依法取缔非法出租房屋，整治藏污纳垢场所，严厉打击利用出租房屋进行的各类违法犯罪活动，及时查获犯罪嫌疑人和各类逃犯。要强化侦查手段，在出租房主中建立信息员，拓宽情报信息来源，及时获取深层次、内幕性的情报信息。要认真梳理、研究不法分子利用出租房屋进行违法犯罪活动的特点和规律，提高打击违法犯罪活动的针对性和时效性。
五、积极推行出租房屋社会化管理。各地要紧紧抓住加强基层政权和推进城市社区建设的有利时机，将出租房屋管理工作落实到乡（镇、街道）和社区。要依托乡（镇、街道）等基层组织，广泛发动群众、依靠群众，充分发挥城乡治保组织、单位保卫组织、治安联防队、社区群众治安防范组织等作用，落实好出租房屋管理的各项工作措施。要充分利用现有的暂住人口协管员队伍，协助做好出租房屋管理工作。
中华人民共和国公安部
中央社会治安综合治理委员会办公室
中华人民共和国民政部
中华人民共和国建设部
国家税务总局
中华人民共和国国家工商行政管理总局
二○○四年十一月十二日
来源:建设部
http://www.cin.gov.cn/indus/file/2004122201.htm
