最高人民法院印发《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》的通知
最高人民法院
最高人民法院印发《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》的通知
法发〔2010〕16号
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
现将最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》予以印发，请各地结合实际，认真贯彻执行。
二○一○年六月七日
最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见
“调解优先、调判结合”工作原则是认真总结人民司法实践经验，深刻分析现阶段形势任务得出的科学结论，是人民司法优良传统的继承和发扬，是人民司法理论和审判制度的发展创新，对于充分发挥人民法院调解工作在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐中的积极作用，具有十分重要的指导意义。为进一步贯彻该工作原则，特制定本意见。
一、牢固树立调解意识，进一步增强贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的自觉性
1、深刻认识新时期加强人民法院调解工作的重要性。全面加强调解工作，是继承中华民族优秀文化和发扬人民司法优良传统的必然要求，是发挥中国特色社会主义司法制度政治优势的必然要求，是维护社会和谐稳定的必然要求，是充分发挥人民法院职能作用的必然要求。
我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重。深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，是人民法院在新形势下履行自身历史使命的必然要求，是人民法院积极回应人民群众关切的必然要求，也是当前和今后一个时期人民法院的首要工作任务。“调解优先、调判结合”既是推动矛盾化解的重要原则，也是社会管理创新的重要内容，又是对法官司法能力的考验。深入推进三项重点工作，必须坚决贯彻这一工作原则，不断增强调解意识，积极创新调解机制，努力提高调解能力，着力推动人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”大调解工作体系建设，有效化解社会矛盾，真正实现案结事了，为保障经济社会又好又快发展，维护社会和谐稳定，提供更加有力的司法保障和服务。
2、牢固树立“调解优先”理念。调解是高质量审判，调解是高效益审判，调解能力是高水平司法能力。调解有利于化解社会矛盾，实现案结事了，有利于修复当事人之间的关系，实现和谐。各级法院要深刻认识调解在有效化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中所具有的独特优势和重要价值，切实转变重裁判、轻调解的观念，把调解作为处理案件的首要选择，自觉主动地运用调解方式处理矛盾纠纷，把调解贯穿于立案、审判和执行的各个环节，贯穿于一审、二审、执行、再审、申诉、信访的全过程，把调解主体从承办法官延伸到合议庭所有成员、庭领导和院领导，把调解、和解和协调案件范围从民事案件逐步扩展到行政案件、刑事自诉案件、轻微刑事案件、刑事附带民事案件、国家赔偿案件和执行案件，建立覆盖全部审判执行领域的立体调解机制。要带着对当事人的真挚感情，怀着为当事人解难题、办实事的愿望去做调解工作。要做到能调则调，不放过诉讼和诉讼前后各个阶段出现的调解可能性，尽可能把握一切调解结案的机会。
3、准确认识和把握“调解优先、调判结合”工作原则。要紧紧围绕“案结事了”目标，正确处理好调解与裁判这两种审判方式的关系。在处理案件过程中，首先要考虑用调解方式处理；要做到调解与裁判两手都要抓，两手都要硬；不论是调解还是裁判，都必须立足于有效化解矛盾纠纷、促进社会和谐，定分止争，实现法律效果与社会效果的有机统一。要根据每个案件的性质、具体情况和当事人的诉求，科学把握运用调解或者裁判方式处理案件的基础和条件。对于有调解可能的，要尽最大可能促成调解；对于没有调解可能的、法律规定不得调解的案件，要尽快裁判，充分发挥调解与裁判两种手段的作用。既要注意纠正不顾办案效果、草率下判的做法，也要注意纠正片面追求调解率、不顾当事人意愿强迫调解的做法。要努力实现调解结案率和息诉服判率的“两上升”，实现涉诉信访率和强制执行率的“两下降”，推动人民法院调解工作迈上新台阶，实现新发展。
二、完善调解工作制度，抓好重点环节，全面推进调解工作
4、进一步强化民事案件调解工作。各级法院特别是基层法院要把调解作为处理民事案件的首选结案方式和基本工作方法。对依法和依案件性质可以调解的所有民事案件都要首先尝试通过运用调解方式解决，将调解贯穿于民事审判工作的全过程和所有环节。
对《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十四条规定的婚姻家庭纠纷、继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙协议纠纷、诉讼标的额较小的民事纠纷，在开庭审理时应当先行调解。但是根据案件的性质和当事人的实际情况不能调解或者显然没有调解必要的除外。
要下大力气做好以下民事案件的调解工作：事关民生和群体利益、需要政府和相关部门配合的案件；可能影响社会和谐稳定的群体性案件、集团诉讼案件、破产案件；民间债务、婚姻家庭继承等民事纠纷案件；案情复杂、难以形成证据优势的案件；当事人之间情绪严重对立的案件；相关法律法规没有规定或者规定不明确、适用法律有一定困难的案件；判决后难以执行的案件；社会普遍关注的敏感性案件；当事人情绪激烈、矛盾激化的再审案件、信访案件。
对《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第二条规定的适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，不予调解。
5、积极探索刑事案件调解、和解工作。要在依法惩罚犯罪的同时，按照宽严相济刑事政策的要求，通过积极有效的调解工作，化解当事人恩怨和对抗情绪，促进社会和谐。
要根据刑事诉讼法有关规定，积极开展刑事自诉案件调解工作，促进双方自行和解。对被告人认罪悔过，愿意赔偿被害人损失，取得被害人谅解，从而达成和解协议的，可以由自诉人撤回起诉，或者对被告人依法从轻或免予刑事处罚。对民间纠纷引发的轻伤害等轻微刑事案件，诉至法院后当事人自行和解的，应当准许并记录在案。也可以在不违反法律规定的前提下，对此类案件尝试做一些促进和解的工作。
对刑事附带民事诉讼案件，要在调解的方法、赔偿方式、调解案件适用时间、期间和审限等方面进行积极探索，把握一切有利于附带民事诉讼调解结案的积极因素，争取达成民事赔偿调解协议，为正确适用法律和执行宽严相济刑事政策创造条件。
6、着力做好行政案件协调工作。在依法维护和监督行政机关依法行使行政职权的同时，要针对不同案件特点，通过积极有效的协调、和解，妥善化解行政争议。
在不违背法律规定的前提下，除了对行政赔偿案件依法开展调解外，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权等行政案件，行政机关自由裁量权范围内的行政处罚、行政征收、行政补偿和行政合同等行政案件，以及具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件时，应当重点做好案件协调工作。
对一些重大疑难、影响较大的案件，要积极争取党委、人大支持和上级行政机关配合，邀请有关部门共同参与协调。对具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件，要通过协调尽可能促使行政机关在诉讼中自行撤销违法行为，或者自行确认具体行政行为无效，或者重新作出处理决定。
7、努力做好执行案件和解工作。要进一步改进执行方式，充分运用调解手段和执行措施，积极促成执行和解，有效化解执行难题。
对被执行财产难以发现的，要充分发挥执行联动威慑机制的作用，通过限制高消费措施、被执行人报告财产制度，以及委托律师调查、强制审计、公安机关协查等方式方法，最大限度地发现被执行人的财产，敦促被执行人提出切实可行的还款计划。
对被执行人系危困、改制、拟破产企业的，要协调有关部门和被执行人，综合运用执行担保、以物抵债、债转股等方式，促成双方当事人达成执行和解协议。
8、进一步做好诉前调解工作。在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。
当事人选择非诉讼调解的，应当暂缓立案；当事人不同意选择非诉讼调解的，或者经非诉讼调解未达成协议，坚持起诉的，经审查符合相关诉讼法规定的受理条件的，应当及时立案。
要进一步加强与人民调解组织、行政调解组织以及其他调解组织的协调与配合，有条件的基层法院特别是人民法庭应当设立诉前调解工作室或者“人民调解窗口”，充分发挥诉前调解的案件分流作用。
9、进一步强化立案调解工作。在案件立案之后、移送审判业务庭之前，要充分利用立案窗口“第一时间接触当事人、第一时间了解案情”的优势，积极引导当事人选择调解方式解决纠纷。
对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，在立案后应当及时调解；对可能影响社会和谐稳定的群体性案件、集团诉讼案件，敏感性强、社会广泛关注的案件，在立案后也要尽可能调解。对当事人拒绝调解的，无法及时与当事人及其委托代理人取得联系的，或者案情复杂、争议较大的案件，以及法律规定不得调解的案件，应当在立案后及时移送审理。对在调解过程中发现案件涉及国家利益、社会公共利益和第三人利益的，案件需要审计、评估、鉴定的，或者需要人民法院调查取证的，应当终结调解程序，及时移送审理。
立案阶段的调解应当坚持以效率、快捷为原则，避免案件在立案阶段积压。适用简易程序的一审民事案件，立案阶段调解期限原则上不超过立案后10日；适用普通程序的一审民事案件，立案阶段调解期限原则上不超过20日，经双方当事人同意，可以再延长10日。延长的调解期间不计入审限。
10、积极探索和加强庭前调解工作。在案件移送审判业务庭、开庭审理之前，当事人同意调解的，要及时进行调解。要进一步加强庭前调解组织建设，有条件的人民法院可以探索建立专门的庭前调解组织。要进一步优化审判资源配置，有条件的人民法院可以探索试行法官助理等审判辅助人员开展庭前调解工作，提高调解工作效率，减轻审判人员的工作负担。
11、继续抓好委托调解和协助调解工作。在案件受理后、裁判作出前，经当事人同意，可以委托有利于案件调解解决的人民调解、行政调解、行业调解等有关组织或者人大代表、政协委员等主持调解，或者邀请有关单位或者技术专家、律师等协助人民法院进行调解。调解人可以由当事人共同选定，也可以经双方当事人同意，由人民法院指定。当事人可以协商确定民事案件委托调解的期限，一般不超过30日。经双方当事人同意，可以顺延调解期间，但最长不超过60日。延长的调解期间不计入审限。人民法院委托调解人调解，应当制作调解移交函，附送主要案件材料，并明确委托调解的注意事项和当事人的相关请求。
12、大力做好再审案件调解工作。对历时时间长、认识分歧较大的再审案件，当事人情绪激烈、矛盾激化的再审案件，改判和维持效果都不理想的再审案件，要多做调解、协调工作，尽可能促成当事人达成调解、和解协议。对抗诉再审案件，可以邀请检察机关协助人民法院进行调解；对一般再审案件，可以要求原一、二审法院配合进行调解；对处于执行中的再审案件，可以与执行部门协调共同做好调解工作。
13、扎实做好调解回访工作。对于已经达成调解协议的，各级法院可以通过实地见面访、远程通讯访或者利用基层调解工作网络委托访等形式及时回访，督促当事人履行调解协议。对于相邻权、道路交通事故、劳动争议等多发易发纠纷的案件，应当将诉讼调解向后延伸，实现调解回访与息诉罢访相结合，及时消除不和谐苗头，巩固调解成果，真正实现案结事了。
14、注重发挥律师和法律援助机构在调解工作中的积极作用。各级法院要积极推动、引导律师和法律援助机构参与或者主持调解、和解，共同做好调解工作。要积极探索，争取当地司法行政部门、律师协会的支持，注意解决律师风险代理收费与调解结案之间的矛盾。要积极推动律师协会建立推荐优秀律师担任调解员的制度，推进律师和法律援助机构参与或者主持调解工作的制度化、规范化。对于在调解工作中成绩突出的律师和法律援助机构，人民法院应当向当地司法行政部门、律师协会提出予以表彰和奖励的建议。
三、规范调解活动，创新调解工作机制，提高调解工作质量
15、切实贯彻当事人自愿调解原则。要积极引导并为双方当事人达成调解协议提供条件、机会和必要的司法保障。除了法律另有规定的以外，要尊重当事人选择调解或者裁判方式解决纠纷的权利，尊重当事人决定调解开始时机、调解方式方法和调解协议内容的权利。要在各个诉讼环节，针对当事人的文化知识、诉讼能力的不同特点，用通俗易懂的语言，进行释法解疑，充分说明可能存在的诉讼风险，引导当事人在充分认识自身权利义务的基础上，平等自愿地解决纠纷。
16、切实贯彻合法调解原则。要依法规范调解过程中法官审判权的行使，确保调解程序符合有关法律规定，不得违背当事人自愿去强迫调解，防止以判压调、以拖促调。要及时查明当事人之间的纠纷争执点和利益共同点，准确合理确定当事人利益关系的平衡点，维持双方当事人权利义务基本均衡，确保调解结果的正当性。要认真履行对调解协议审查确认职责，确保调解协议的内容不违反法律规定，不损害国家利益、社会公共利益、第三人利益以及社会公序良俗，正确发挥司法调解的功能，切实维护公平正义。
17、科学把握当判则判的时机。要在加强调解的同时，切实维护当事人合法权益，注意防止不当调解和片面追求调解率的倾向，不得以牺牲当事人合法权益为代价进行调解。对当事人虚假诉讼或者假借调解拖延诉讼的，应依法及时制止并做出裁判；对一方当事人提出的方案显失公平，勉强调解会纵容违法者、违约方，且使守法者、守约方的合法权益受损的，应依法及时裁判；对调解需要花费的时间精力、投入的成本与解决效果不成正比的，应依法及时裁判；对涉及国家利益或者社会公共利益的案件，具有法律适用指导意义的案件，或者对形成社会规则意识有积极意义的案件，应注意依法及时裁判结案，充分发挥裁判在明辨是非、规范行为、惩恶扬善中的积极作用。
18、加强对调解工作的监督管理。要充分考虑调解工作的特点，建立健全有利于调解工作科学发展的审判流程管理体系。要落实《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第四条、第六条关于特定情况下的和解、调解期间不计入审限的规定，合理放宽对调解案件适用时间、期间和审限的限制。当事人愿意进行调解，但审理期限即将届满的，可以由当事人协商确定继续调解的期限，经人民法院审查同意后，由承办法官记录在卷。案件有达成调解协议的可能，当事人不能就继续调解的期限达成一致的，经本院院长批准，可以合理延长调解期限。同时，要针对各类调解案件在审理流程中不同环节的特点，确定合理的案件流转程序，避免在调判对接、调判转换环节因效率不高而延长案件处置周期；要加强对调解工作的跟踪管理和评查，及时纠正调解工作中存在的问题，着重解决硬调、久调不决等问题，确保调解工作质量。
19、进一步加强对法官在调解工作中的职业行为约束。各级法院的法官，在调解过程中要注重着装仪表，约束举止言行，保持客观公正，平等保护各方当事人合法权益，不偏袒一方。根据案件的具体情况，法官可以在调解过程中分别做各方当事人的调解工作，但不得违反有关规定，私自单方面会见当事人及其委托的代理人。
20、进一步规范调解协议督促条款、担保履行条款的适用。在调解过程中，要关注义务履行人的履行能力和履行诚意，在确保调解协议内容具体、明确并具有可执行性的同时，注重引导当事人适用《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十条、第十一条规定的督促条款和担保履行条款，提高调解协议的自动履行率。对原告因质疑被告履行调解协议的诚意而不愿调解的案件、争议标的额较大的案件，以及调解协议确定的履行期限较长或者分期履行的案件，可以通过适用督促条款、担保履行条款，促进调解协议的达成，促使义务履行人自动履行调解协议。要注意总结调解经验，制定规范性的表述方式，明确条款的生效条件，防止调解结案后双方当事人对协议条款内容的理解产生歧义。
21、建立健全类型化调解机制。要不断总结调解经验，努力探索调解规律，建立健全以调解案件分类化、调解法官专业化、调解方法特定化为内容的类型化调解机制，建立相应的调解模式，提高调解同类案件的工作效率和成功率。要根据案件利益诉求、争议焦点的相似性，对道路交通事故损害赔偿纠纷、医疗损害赔偿纠纷、劳动争议等案件试行类型调解模式，实现“调解一案、带动一片”的效果。要根据类型案件的特点，选配具有专业特长、经验丰富的法官调解，鼓励法官加强对类型案件调解理论和方法的梳理和研究，将经过实践检验行之有效的个案调解方法，提升为同类案件的调解技巧，不断丰富调解的形式和手段。
22、建立健全调解工作激励机制。要修改完善调解工作统计指标体系，完善统计口径，要从统计和考核民事案件调解情况，发展到对诉前、立案、庭前、庭中、庭后、执行、再审、申诉、信访等诸环节的调解案件，以及刑事、行政等各项调解、和解和协调工作进行统计和考核。在考核指标体系方面，在适当考虑办案数量、结案率和改判发回率的同时，突出对办案社会效果的考核，加大调解撤诉率、服判息诉率、申请再审率、申诉率、信访率、强制执行率和调解案件自动履行率等指标的权重。要建立健全能够反映调解工作量和社会效果的量化考核体系和考评方法，作为评价各级法院调解工作成效的标准和法官业绩考评的参考依据，正确引导调解工作方向，提高调解水平。
23、建立健全调解能力培养长效机制。要及时总结调解工作经验，整理典型案例，加强对调解工作的指导。要把调解能力培养列入法官年度和专门培训计划，要以提高做群众工作的能力为核心，着力加强调解能力建设。要继续推行法官教法官、新进人员到基层和信访窗口接受锻炼等做法，鼓励法官深入社会、深入实践、深入基层，深刻把握社情民意，了解本地风俗习惯，学会运用群众语言，不断贴近人民群众，切实增强调解工作的效果。
24、建立健全调解保障机制。各级法院要积极争取当地党委和政府的支持，把调解工作经费纳入财政预算。要积极争取中央政法补助专款资金和省级财政配套资金支持，充分发挥专款资金的使用效益，加大对调解工作的经费投入。要在经费、装备和人员编制等方面向基层法院和人民法庭倾斜，加大投入，进一步夯实调解工作基层基础。要争取专项经费支持，为参与调解的特邀调解员、委托调解人提供经费保障，对在调解工作中成绩突出的特邀调解员、委托调解人，要予以表彰和奖励。
四、进一步推动“大调解”工作体系建设，不断完善中国特色纠纷解决机制
25、坚持在党委领导和政府支持下推进工作体系建设。各级法院要紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，鼓励社会各界参与，充分发挥司法的推动作用，将人民调解、行政调解、司法调解“大调解”工作体系建设纳入推进三项重点工作的整体部署。在坚持三大调解各司其职的前提下，充分发挥司法的引导、保障作用，加强与人民调解、行政调解在程序对接、效力确认、法律指导等方面的协调配合，及时把社会矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，有力促进社会和谐稳定。
26、推动“大调解”工作网络体系的建立。各级法院要加强与村委会、居委会、工会、共青团、妇联、侨联等组织密切配合，形成化解社会矛盾的合力。要充分利用自身的资源来支持其他调解组织开展工作，有条件的地方可以在基层法院和人民法庭设立人民调解工作室等必要的办公场所，为其他组织调处纠纷提供支持，同时也要注意利用其他社会组织和有关部门的调解资源。可以在处理纠纷比较多的派出所、交警队、妇联、工会等单位设立巡回调解点。要建立以人大代表、政协委员、基层干部、人民陪审员、离退休干部以及社会各界人士组成的覆盖各级、各部门、各行业的特邀调解员、调解志愿者网络库，加强与人民调解、行政调解组织网络的对接，逐步形成资源共享、力量共用、良性互动的“大调解”工作网络体系。
27、加强在“大调解”工作体系中的沟通协调。各级法院要加强与各级联席会议、人民调解、行政调解以及其他调解组织的联系，及时掌握矛盾纠纷排查情况，紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性 、基础性问题，充分发挥不同调解组织的职能互补作用，引导不同类型的矛盾纠纷由不同的调解组织解决，相互借力、共谋调处。要依靠党委的领导和“大调解”工作体系，对可能起诉到人民法院的重大案件提前做好工作预案，对已受理的重大或群体性案件，要充分依托“大调解”工作体系协调相关职能部门稳妥处置化解。
28、加强对人民调解、行政调解的法律指导。各级法院要加强与人民调解、行政调解组织的工作沟通和经验交流，相互学习借鉴好经验、好做法，共同提高调解水平。要积极开展对“大调解”工作中新情况、新问题的分析研究，加强对人民调解、行政调解组织的指导，帮助人民调解、行政调解组织完善工作程序，规范调解行为。要配合司法行政机关等政府职能部门和有关组织，指派审判经验丰富的审判人员采取“以案代训”、“观摩调解”等方式对人民调解员、行政调解人员开展培训。对人民法院变更、撤销或者确认无效的调解协议及其原因，应当以适当方式及时反馈给相关调解组织，并就审理中发现的问题提出意见和建议。
29、进一步完善调解衔接机制。对经人民调解、行政调解、行业调解或者其他具有调解职能的组织调解达成的协议，需要确认效力的，有管辖权的人民法院应当依法及时审查确认；符合强制执行条件的，人民法院应当依法及时执行。具有债权内容的诉讼外调解协议，经公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院申请执行。
主题词：法院工作 “调解优先、调判结合” 意见 通知
抄送：中央政法委员会，中央办公厅，中央纪委办公厅，中宣部
全国人大法律委员会、内务司法委员会，全国人大常委会办公厅、法工委
国务院办公厅，中央军委办公厅，全国政协办公厅，解放军总政治部
公安部，安全部，司法部，监察部，国家发展改革委，财政部，国务院法制办
全国总工会，全国妇联，团中央，中国法学会
新华社，人民日报，法制日报
(共印400份)
最高人民法院办公厅秘书一处
2010年6月22日印发
国家税务总局关于贯彻国务院批转的加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知
国家税务总局
国家税务总局关于贯彻国务院批转的加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知
国税发[1997]53号
1997-04-09国家税务总局
《国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知》(国发[1997]012号附后)已于1997年2月19日下发各地。为了积极稳妥地推进个体私营经济查账征收工作，促进个体私营经济的健康发展，创造公平竞争的税收环境，现就有关问题通知如下:
一、提高认识，加强领导。在个体私营业户中推行查账征收是一项涉及面广、政策性强、难度大的工作。各级税务机关要高度重视，统一思想，把加强个体私营经济税收征管，强化查账征收工作提高到深化税收征管改革、加强宏观经济调控、缓解社会分配不公、保持社会经济的稳定和促进社会主义市场经济发展的高度来认识，克服畏难情绪，做到思想到位，工作到位。主要领导要亲自抓，精心组织，周密部署，选派业务素质高、熟悉财务会计知识的人员成立工作小组，负责指导建账建制及查账征收工作。同时，国家税务局、地方税务局要加强配合和协作，以确保这项工作的顺利开展。
二、坚持积极稳妥、重点突出、区别对待、循序渐进的工作原则。在个体私营业户中建账建制、查账征收是一项长期而复杂的工作。在全面推进这项工作的过程中，一方面态度要积极，措施要得力；另一方面要从目前的实际情况出发，步子要稳妥，做到统筹规划、讲求实效、以点带面、分步进行，防止一哄而上。同时，要有针对性、有选择地开展工作，抓住个体私营经济税收征管的重点、难点和社会关注的热点问题，在较短时间内使个体私营业户的财务管理状况以及纳税秩序有较大改善。
三、实施分类建账。凡有固定经营场所的个体私营经济业户，都必须按财务会计制度的有关规定设置会计账簿，凭合法有效的凭证，如实记载经济业务事项，正确核算盈亏。在建账过程中，要区别不同的业户，分别建立复式账或简易账，即对达到一定经营规模的个体工商户和按定期定额征收的私营企业、各类名为国有或集体实为个体或私营的企业、个人租赁承包经营的企业，建立复式账；其他业户建立简易账。业户可自行建账，也可聘请税务代理等中介组织代理建账。经营规模小、确无建账能力的业户，经县以上税务机关批准，可暂不建账或不设置账簿。
在有条件的专业市场，凡从事商业批发、零售的业户，在建账的同时，要按规定使用税控收款机。具体办法由国家税务总局另行制定。
四、对建账户实行查账征收方式征收税款。鉴于目前实行查账征收工作受内、外部条件的制约，在建账初期，为了保证税收收入，防止税款流失，作为过渡性措施，对建账户可采用查账征收与定期定额征收相结合的征收方式。
五、重新核定和调整定额。对经县以上税务机关批准暂不建账或不设置账簿的业户，税务机关可继续采用定期定额征收方式。但要加大定额调整力度，严格按照核定定额的程序，重新核定和调整定额，提高定额的准确性和合理性，平衡建账户与定额户的税收负担，以配合建账工作的顺利实施。调整定额的具体幅度和步骤由各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局结合本地的实际情况确定。
六、加强发票管理。发票是记账和核算的合法凭证，加强发票管理是做好查账征收工作的基础，各级税务机关要采取有力措施，切实加强发票管理工作。个体私营业户在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动时，必须按规定开具、取得发票，不得无票经营。
七、加大税务稽查力度。强化税务稽查，是做好个体私营业户查账征收工作的有力保证，各级税务机关要对征管力量的配置进行调整，充实个体私营经济税收的稽查人员，从而加大税务稽查的力度，以稽查促建账，以稽查促管理。要集中力量认真查处个体私营经济偷逃税大案、要案，对情节严重、构成犯罪的，要及时移送司法机关处理，做到查处一户，震慑一片。
八、充分发挥社会中介组织的作用，推进查账征收工作。针对目前个体私营从业人员素质普遍偏低和财务会计人员短缺，自己难以建账的客观情况，各级税务机关要积极发挥税务代理等社会中介组织的作用，为个体私营业户代理建账，从而推动查账征收工作的开展。
九、搞好社会综合治理。查账征收工作涉及面广，综合性强，单靠税务部门难以实现有效的控管。因此，各级税务机关:一要积极争取各级党政领导的重视和社会各界的理解、支持；二要与银行、工商、公安等部门加强配合；三要充分发挥个体劳动者协会和私营企业协会的作用，逐步建立健全协税护税网络。
十、分步实施。从1997年4月1日起，在全国范围内普遍推进个体私营经济业户建账、强化查账征收工作，由于受内、外部条件的限制，难以一步到位，因此，需分步实施。
(一)准备阶段。从1997年4月至5月，各级税务机关要结合本地实际情况，进行调查研究，摸清情况，制定和完善有关建账制度和办法；结合税收宣传月，大张旗鼓地采取多种形式，向社会各界，特别是应建账的业户广泛宣传建账的意义和作用，提高广大业户自觉建账、依法纳税的意识；同时要组织力量，集中时间，加强对税务干部的业务培训和对建账户办税人员财务、会计等知识的培训，从而为个体私营经济业户建账建制、强化查账征收做好充分的准备。
(二)推进阶段。第一步:从1997年6月起，各级税务机关要首先在个体工商户大户和按定期定额征收的私营企业、各类名为国有或集体实为个体或私营的企业、个人租赁承包经营的企业中先行建账，实行查账征收，并在有条件的专业市场中，结合建账，推行税控收款机；第二步:创造条件，总结经验，逐步扩大建账面，实行查账征收，最终实现个体私营经济税收征管的法制化、规范化。
各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局要根据本地的实际情况，制定具体实施方案，并报总局备案。对在开展这项工作中出现的新情况和新问题，要及时报告。
附件:国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知
附件:
国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知
1997年2月18日 国发[1997]12号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:
国务院同意国家税务总局《关于加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作的意见》，现转发给你们，请遵照执行。
加强个体、私营经济税收征管，强化查账征收工作是规范个体、私营经济管理，促进个体、私营经济健康发展的重要措施。各级人民政府要高度重视，切实加强领导，协调税务、工商行政管理、公安和金融等有关部门，积极稳妥地做好这一工作，并帮助税务部门解决工作中出现的困难和问题。国家税务总局要结合深化税收征管改革，切实做好对这项工作的组织指导和监督检查。各有关部门要相互支持、密切配合，确保这项工作的顺利进行。
本通知的具体实施意见，由国家税务总局会同有关部门制定。本通知的贯彻执行情况，各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府应于7月底前报告国务院，同时抄送国家税务总局。
附件:关于加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作的意见
附件:
关于加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作的意见
1997年1月10日 国家税务总局
改革开放以来，我国个体、私营经济的迅速发展，在发展社会生产力、繁荣社会主义市场经济、增加国家财政收入、缓解城乡就业压力、方便人民生活等方面都起到了积极作用。但是，在个体、私营经济发展过程中也存在一些问题，尤其是经营活动无账可查或账册不全、财务管理混乱的现象比较普遍，偷逃国家税收的问题突出，已引起全社会的关注。这种状况如不改变，既不利于个体、私营经济的健康发展和公平竞争，也不利于税法的贯彻落实。因此，必须采取切实有效的措施，进一步加强对个体、私营经济的财务管理和税收征管工作。为此，特提出以下意见:
一、全面、准确地贯彻党和国家发展个体、私营经济的方针政策。以公有制经济为主体，多种经济成份共同发展，是党和国家长期坚持的方针。要继续鼓励和扶持个体、私营经济的发展，使其作为公有制经济的重要补充；要综合运用经济、法律、行政、思想教育等手段对个体、私营经济加强引导、监督和管理；要保护个体、私营经济业户的正当经营活动和合法收入；同时要加强对个体、私营经济的税收征管工作，强化查账征收，创造公平竞争的环境，促进个体、私营经济健康发展。
二、改进个体、私营经济税收征管方式，强化查账征收。各级税务机关要采取有效措施，切实加强个体、私营经济税收管理，并逐步在有固定经营场所的个体、私营经济业户中全面实行查账征收，实现税收征管的法制化、规范化。
从1997年4月1日起，达到一定经营规模的个体工商户和按定期定额征收税款的私营企业、个人租赁承包经营的企业要按照国家统一的会计制度全面建账，税务机关应对他们实行查账征收。业户可自行建账，也可聘请社会中介机构代理建账。在有条件的专业市场，凡从事商业批发、零售的固定业户，在建账的同时要按规定使用税控收款机，其购置费用可在所得税前分期列支。
为防止税款流失，确保税收收入，在建账初期，作为过渡性措施，对建账户也可实行查账征收与定期定额征收相结合的征收方式。
对目前实行定期定额征收的各类业户，要根据其经营情况调整定额，对少数还需继续实行定期定额征收的业户要加强定额管理。查账征收户和定期定额征收户均应依法如实申报纳税，不申报、申报不实或者超过定额一定幅度未申报调整定额的，一经查出按偷税处理。
各地国家税务局和地方税务局要共同督促个体、私营经济业户做好建账工作，以缴纳增值税、消费税为主的业户，由国家税务局负责督促建账；以缴纳营业税为主的业户由地方税务局负责督促建账。
三、个体、私营经济业户要正确理解和认识建账和查账征税的意义。建账是经营者加强自身管理和扩大经营的需要，也是依法申报纳税的基础。因此，个体、私营经济业户要积极、主动、认真地按照要求建账和使用税控收款机，接受税务机关的监督，如实向税务机关申报经营情况，支持税务机关做好查账征收工作。个体劳动者协会和私营企业协会要积极配合各级人民政府及税务机关加强宣传教育，协助个体、私营经济业户做好建账工作。
四、各有关部门要相互支持、密切配合。加强个体、私营经济税收征管，强化查账征收工作涉及面广，综合性强，难度较大。国家税务总局要结合深化税收征管改革，切实做好对这项工作的组织指导和监督检查。各有关部门要相互支持、密切配合，确保这项工作的顺利进行。
工商行政管理和税务机关要共同组织力量，按照企业实际资本构成和经营情况，对企业工商登记的性质进行清理。同时，要对核发个体、私营经济业户营业执照和税务登记证的情况进行一次联合清理检查。对不按规定建账或建假账的业户，要责令其停业整顿、限期改正；逾期不改的，要吊销其营业执照，取缔其经营资格；对建假账偷逃税构成犯罪的，要移送司法机关处理。
金融部门要加强现金管理，根据国家现金管理的规定办理现金收付；要清理和禁止多头开户，对有偷逃税行为的业户，各金融单位要按照国家法律规定积极协助税务机关检查其存款账户，提供有关情况，并依法及时采取税收保全措施和强制执行措施。
各级公安机关要认真查处涉税案件和围攻、冲击税务机关或殴打、谩骂税务人员的案件。对拒绝、阻碍税务人员依法执行公务，有意扰乱税收治安秩序的，要依法予以处理。
五、统一认识，加强领导。各级人民政府要切实加强对个体、私营经济税收征管，强化查账征收工作的领导，支持并帮助税务部门解决工作中出现的困难和问题。同时，要从全局出发，坚决贯彻执行国务院关于制止乱收费、乱摊派、乱罚款的各项规定，对各种收费进行清理整顿，切实减轻个体、私营经济业户的税外负担，保证查账征收工作的顺利进行。
