离婚精神损害赔偿制度探析
周烨 宋绍青
内容摘要：离婚精神损害赔偿，是指配偶一方违法侵害配偶他方的合法权益，导致婚姻关系破裂，离婚时对无过错配偶所受的精神利益的损害和精神创伤，过错配偶应承担的民事责任。离婚精神损害赔偿民事责任的构成须同时具备有法定违法行为、有损害事实、有因果关系、有主观过错等四个要件。法定原因包括重婚、有配偶者于他人同居、实施家庭暴力或虐待、遗弃家庭成员而导致离婚等。损害赔偿请求权的主体仅限于无过错配偶，责任主体只能是实施法定违法行为并导致离婚的过错配偶。责任方式包括财产责任和非财产责任两种方式。赔偿金的数额可由夫妻双方协商，协商不成时，由法官酌定。
关键词：婚姻法 离婚 精神损害赔偿 法律适用
2001年4月28日公布施行的《中华人民共和国婚姻法》（以下简称新《婚姻法》）第四十六条新增规定了离婚损害赔偿制度，最高人民法院关于适用《中华人民共和国婚姻法》若干问题的解释（一）（以下简称新婚姻法解释），正式明确了离婚损害赔偿包括物质损害赔偿和精神损害赔偿。这一规定适应了我国现实情况下调整离婚关系的需要，反映了广大人民群众的意愿，有利于维护合法婚姻关系，保护无过错方的合法权益，制裁过错方的违法行为。而且在离婚案件的实际审理过程中，这一规定的适用也越来越多。笔者拟对离婚损害赔偿中的精神损害赔偿问题进行初步探讨，同时尝试提出一些建议。
一、离婚精神损害赔偿的概念、性质及功能
离婚精神损害赔偿，是指配偶一方违法侵害配偶他方的合法权益，导致婚姻关系破裂，离婚时对无过错配偶所受的精神利益的损害和精神创伤，过错配偶应承担的民事责任。调整这一问题的制度，日本民法中又称其为离婚抚慰金制度，有时亦称为离婚原因抚慰金制度。
离婚精神损害赔偿是对离婚本身而产生的精神痛苦的赔偿，因此，从严格意义上讲，是指对这种离婚本身进行安抚的慰抚金。精神损害赔偿金，又称为抚慰金，是一种特殊的赔偿金，兼具经济补偿和精神抚慰双重功能：一是从经济上填补损害，二是慰抚受害方因合法权益遭受损害之痛苦。对于精神损害而言，不能完全客观的以金钱计量和赔偿，所以，给付抚慰金，除尽可能填补损害外，更重要的是使受害人获得心理上的慰藉，平息其怨愤，报复感情。三是制裁、预防违法行为。抚慰金制度既是对违法行为的制裁，也是对其他有可能实施侵权行为的人，具有警戒和预防的作用。
二、离婚精神损害赔偿的构成要件及其功能
根据我国新《婚姻法》第四十六条的规定，离婚精神损害赔偿民事责任的构成，必须同时具备以下要件，缺一不可：
第一，须有法定违法行为。这里的法定违法行为是指新《婚姻法》明确规定的：重婚的、有配偶者与他人同居的、实施家庭暴力的、虐待、遗弃家庭成员且导致离婚的四种违法行为。必须特别指出，如果实施的法定违法行为之外的其他违法行为，如赌博、嫖娼等行为，或虽实施了前述的违法行为而尚未导致离婚的，都不属于离婚精神损害赔偿的法定违法行为。
第二，须有损害事实。即因配偶一方实施了法定违法行为而导致离婚，无过错配偶因此受到精神损害。所谓精神损害包括精神利益（如名誉权、自由权、贞操权等）的损害和精神创伤两部分。精神创伤是指因过错配偶实施重婚、与他人同居、虐待、遗弃等行为，致婚姻关系破裂而离婚，造成无过错配偶肉体上的和精神上的痛苦。笔者认为，在此被侵害的利益是指婚姻关系乃至夫妻关系本身，或者是指不得不离婚的丈夫或妻子的作为配偶的地位。他是作为社会基础的夫妻关系的前提，是值得受法律重点保护的利益，因此，由于该利益受损害而产生的具体的精神损害，可包括由于离婚而导致的社会评价的降低、对结婚生活的绝望、将来生活的不安、离开子女的痛苦等方面。 。
第三，须有因果关系。即配偶一方实施的重婚、与他人同居、家庭暴力、虐待、遗弃等法定行为，必须是导致婚姻关系破裂而离婚，造成无过错配偶遭受精神损害的直接原因，至于因果关系的认定，一般只需确认配偶一方的违法行为而导致的离婚，即可认定因果关系成立。但是，如果违法行为未导致离婚，受害配偶在婚姻关系存续期间提出追究过错方的侵权责任的，按婚内侵权行为处理，不适用离婚损害赔偿。
第四，须有主观过错。离婚精神损害赔偿以配偶一方有故意的过错为主观要件，即配偶一方故意实施法定违法行为。
从以上要件不难看出损害的构成条件非常严格，在实践中认定损害事实存在比较困难。由于现在民事诉讼中适用“谁主张谁举证”的证据规则，无过错方举证比较困难，甚至还要冒着侵犯隐私权的风险，有时即使获得了证据，因证据形式或者渠道存在问题，也很难被法院认定，这必然造成离婚损害赔偿这一规定被现实虚置而难以真正实现其应有的作用和价值。对此，有人主张司法权力的介入。笔者认为这类过错行为一般都涉及当事人的个人隐私问题，公权力不宜介入。故此，应在举证责任的分配上减轻无过错方的举证责任，实行过错推定原则。将民事责任的主观要件的举证责任的负担以否定的形式分配给加害人一方，从而避免了受害人因不能证明对方的过错而无法获得赔偿的情形。按照过错推定原则，如果被告不能证明自己没有过错，法律就推定他有过错并确认他应负民事责任。①若能采用过错推定原则，则能实现对无过错方的有效保护和救济。
三、离婚精神损害赔偿的法定原因
据新《婚姻法》第四十六条的规定，离婚精神损害赔偿的法定原因包括重婚、有配偶者与他人同居、实施家庭暴力、虐待、遗弃家庭成员而导致离婚的四种法定情形。但有些学者认为我国新《婚姻法》规定的离婚精神损害赔偿的法定原因的范围过于狭窄，应将通奸、有配偶者卖淫嫖娼等危害一夫一妻制的行为包括在内。更有甚者，认为还应将违反婚姻自由的过错行为，如一方婚前故意隐瞒患有法律禁止结婚的疾病或生理缺陷，或隐瞒已与他人结过婚的历史等骗婚行为包括在内。笔者不太赞同上述意见。因为，通奸、卖淫嫖娼行为通常是秘密进行，通奸属于不道德的行为，不宜用法律规范来调整；卖淫嫖娼行为主要是危害社会公共秩序，我国刑法及有关行政处罚条例对其已有相应的处罚措施。至于婚前隐瞒患有禁止结婚的疾病而结婚的，按新《婚姻法》的规定，其婚姻应属于无效婚姻，而不是通过离婚来解决。至于一方隐瞒其已婚史、性生理缺陷等而结婚，并不是所有的配偶他方都不能够谅解而导致离婚，所以不宜作为离婚精神损害赔偿的原因，如果由此导致夫妻感情破裂的，可依法请求离婚。
笔者认为应扩大离婚损害赔偿的过错范围。婚姻法目前规定的几种法定过错实际上是婚姻一方故意或过失违犯婚姻义务的结果，都是对他方权利的严重侵害，应当承担民事责任，对受害方给予损害赔偿。但事实上，婚姻关系中的过错行为甚至是严重的过错行为远不止这些。这也是其他国家和地区对婚姻过错的具体情形不作明确规定的重要理由。如，我国台湾地区“民法”第1056条规定，夫妻之一方，因判决离婚而受有损害者，得向有过失之他方请求赔偿。因此，我国立法技术上应考虑采取列举性规定与概括性规定相结合的方式，在列举性规定之后增加一个概括性规定：“其他导致离婚的重大过错”。具体何种行为构成重大过错可由法官根据过错情节与伤害后果确定。
四、离婚精神损害赔偿请求权的主体及行使的时间
根据新《婚姻法》第四十六条的规定，只有无过错配偶，才能享有离婚精神损害赔偿请求权，成为请求权的主体。至于该如何认定“无过错”，新《婚姻法》没有作出明确的规定。笔者认为“无过错”即为该方没有实施新《婚姻法》第四十六条规定的四种违法行为。从国外立法来看，离婚精神损害赔偿请求权的主体，有些国家和地区的立法仅限于无过错配偶，如瑞士、墨西哥、法国亦原则上限于无过错配偶，我国的台湾地区和日本，亦在精神损害方面限于无过错配偶。
对于因实施家庭暴力或虐待、遗弃家庭成员而导致离婚的，由此而遭受损害的未成年子女或其他家庭成员，能否作为离婚精神损害赔偿请求权的主体？笔者认为，离婚精神损害赔偿是因配偶一方婚内实施法定违法行为而导致离婚，过错配偶因此造成无过错配偶精神的损害而应承但的民事责任。因此离婚精神损害赔偿请求权的主体和责任主体应仅限于婚姻当事人，未成年子女和其他家庭成员不宜作为离婚精神损害赔偿请求权的主体。未成年子女或其他家庭成员如果因离婚而遭受损害，可以作为确定损害赔偿数额的因素加以考虑。如果未成年子女和其他家庭成员因家庭暴力、虐待、遗弃等造成精神损害，可以依照民法通则的有关规定，提出侵权之诉，追究侵权人的民事责任。
离婚精神损害赔偿请求权何时行使？我国的新《婚姻法》未作解释，根据新婚姻法解释第三十条规定，无过错方作为原告基于婚姻法第四十六条规定向人民法院提起损害赔偿请求的，必须在离婚诉讼的同时提出。无过错方作为离婚诉讼的原告，在离婚时未提起离婚精神损害赔偿的，可在离婚后一年内另行提起离婚精神损害赔偿之诉。笔者认为此种做法很合适，因为离婚精神损害赔偿的宗旨在于填补损失，慰抚无过错方的精神，并制裁违法行为，应仅限于在离婚时行使请求权，这样可以促使当事人及时行使权利。
五、离婚精神损害赔偿的责任主体
承担离婚精神损害赔偿的主体，除过错配偶外，是否应包括插足他人婚姻的第三者？对此新《婚姻法》没有规定，我国学术界有两种意见：一种认为，第三者应包括在这一责任主体之内，应作为共同侵权人承担连带责任。另一种意见认为，承担离婚精神损害赔偿的责任主体，只能是实施法定违法行为并导致离婚的过错配偶，不应包括所谓的第三者。因为离婚及离婚过错赔偿是婚姻当事人之间的纠纷，解决的是配偶之间民事责任身份及民事责任问题。不宜将对第三者的赔偿请求权和民事责任规定进来，对于第三者的行为，更适宜以道德来调整，只有第三者插足情节较严重，损害重大时才规定第三者的损害赔偿责任。受害人可另行提起侵权损害赔偿之诉。笔者赞同第二种观点。“第三者”不是一个法律概念，而是一个社会学概念，它通常指介入他人婚姻，与夫妻一方有婚外性关系的人。其表现形式也较复杂，有通奸、姘居、重婚等。第三者产生的原因也很复杂，有贪图享受“傍大款”者，有上当受骗，不知对方有配偶者，所以对“第三者”不宜用法律加以惩罚。对于这些不同形式介入他人婚姻的第三者，应当区别其社会危害性，进行区别处理。第三者明知他人有配偶而与之结婚或以夫妻名义共同生活的，构成重婚罪，应依法追究刑事责任，与有配偶者姘居、通奸者可通过道德谴责及批评教育等方式处理。如果第三者实施违法行为，侵害合法配偶的人身权利和财产权利造成严重后果的，受害人可以民法通则的有关规定提起侵权损害赔偿之诉。
六、离婚精神损害赔偿的适用程序和民事责任方式
关于离婚精神损害赔偿的程序，新《婚姻法》未作出规定。笔者认为既可适用行政离婚登记程序，亦可适用民事离婚诉讼程序。因为，民法属于私法，在夫妻双方就离婚精神损害赔偿已达成协议的情况下，夫妻双方又同意通过行政登记离婚，法律应尊重当事人的意愿，不予干预。如果当事人达不成离婚精神损害赔偿协议，则可通过诉讼离婚，由人民法院依法判决。至于离婚精神损害赔偿的责任形式，国外的立法，大多规定了抚慰金制度，如瑞士、日本等国。笔者认为，离婚精神损害赔偿，重在慰抚受害人的精神创伤，建议我国在制定民法典时，在民事责任中增设抚慰金制度。根据民法通则第119条、120条的规定，侵害名誉权等人格权的民事责任包括停止侵害、赔礼道歉等非财产责任和赔偿损失的财产责任两种方式。笔者认为，离婚精神损害赔偿的责任形式，也可适用非财产责任和财产责任两种方式。过错配偶的违法行为造成无过错配偶的精神创伤的，可以请求给付抚慰金。无过错配偶的名誉权等如受损害的，有权要求停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉等形式。
有学者主张离婚精神损害赔偿可在分割夫妻共同财产时，以适当侧重无过错方的利益，实现精神损害赔偿。笔者认为，此做法不妥，因为离婚精神损害赔偿具有慰抚无过错方、制裁和预防违法行为的功能，如果以侧重财产分割的方式实现，则不利于设置这一损害赔偿制度的目的，尤其是制裁和预防目的的实现，而且我国也没有建立起夫妻财产清算制度，在司法实践中不好操作。
七、离婚精神损害赔偿金数额的确定
对于离婚精神损害赔偿金数额的确定，有些学者主张，立法应对离婚精神损害赔偿数额统一规定一个“下限”或“最低限额与最高限额”，以确保无过错方的合法权益，有效的对法官的自由裁量权加以限制。有的还建议：“广东省人大对精神损害赔偿问题做出有益的探索，即赔偿起价5万元。这一规定不妨在过错离婚中，作为给予精神损害赔偿的起价也可采用。”②笔者认为，鉴于过错配偶的主观过错程度不同，违法行为导致离婚造成的精神损害的手段、情节及后果不同，而且我国各地经济发展的水平也参差不齐，离婚精神损害赔偿责任主体的负担能力亦各有差异，我国的立法不宜对离婚精神损害赔偿金的数额，规定一统一的“起步价”或“最低限额与最高限额”。离婚精神损害赔偿额可由夫妻双方协商，协商不成，由法官酌定。
离婚精神损害赔偿金具有不能用金钱评价的性质，在算定精神损害赔偿数额时，应斟酌多种因素。一般认为法院在确定离婚精神损害赔偿数额时，应斟酌各种情况，以自由心证之原则来量定。“对离婚损害赔偿数额的确定应规定法定情形，以确保实现损害赔偿制度所要达到的对权利的补救和对过错行为制裁的功能”。③根据新婚姻法解释及《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》的有关规定。
笔者认为，法院在确定离婚精神损害赔偿数额时，应考虑以下方面的因素：1、无过错方精神的损害程度；2、过错方的过错程度，结合故意的动机、行为的手段、情节的严重等考虑；3、过错方对子女、老人等其他家庭成员造成的损害；4、过错方和无过错方的年龄、健康状况、经济状况及谋生能力等；5、婚姻存续期间和再婚的可能性，婚姻存续时间长的，精神损害赔偿数额应适当高些，妻子结婚时间长，年龄偏大，再婚的可能性小的，亦应适当增加赔偿数额；6、原告是妻子或丈夫时应区别对待，原告是妻子时，根据保护妇女的合法权益的原则，应适当增加精神损害赔偿数额；7、受诉法院所在地的平均生活水平。
离婚精神损害赔偿作为离婚损害赔偿制度的一个部分，仍然有很多需要明确和完善的地方，笔者希望借鉴国外的立法经验和具体司法实践，早日探索出适合我国国情的离婚精神损害赔偿制度。
注释:
①王卫国：《过错责任原则：第三次勃兴》中国法制出版社，2000，p266-269.
②李秀华：《妇女婚姻家庭条文与法律实践差距之实证调查与分析》，《河北法学》2000年第6期；张晓远：《论离婚过错赔偿制度的施行》；冯得妮：《离婚损害赔偿及其责任承担》中国婚姻法学研究会2001年年会论文。
③夏吟兰：《离婚救济制度之实证研究》，《民商法学》2004年第3期，中国人民大学书报资料中心。
（作者单位:山东省利津县人民法院）
乌鲁木齐市城市规划管理条例
新疆维吾尔族自治区乌鲁木齐市人大常委会
乌鲁木齐市城市规划管理条例
（2003年3月28日新疆维吾尔自治区第十届人民代表大会常务委员会第二次会议通过）
第一章 总则
第一条 为保障城市规划的实施，促进城市建设的协调发展，依据《中华人民共和国城市规划法》、《新疆维吾尔自治区实施（城市规划法）办法》，结合本市实际，制定本条例。
第二条 制定、实施城市规划和在本市城市规划区内进行建设，必须遵守有关法律、法规和本条例。
第三条 本条例所称城市规划区，是指国务院批准的《乌鲁木齐市城市总体规划》所确定的城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。
第四条 市城市规划行政主管部门统一负责本市行政区域内的规划管理工作。
市辖各区城市规划管理部门是市城市规划行政主管部门的派出机构，负责本辖区内规划管理的有关工作。
乌鲁木齐县规划行政管理部门负责本辖区内的规划管理工作，业务上接受市城市规划行政主管部门的监督和指导。
发展计划、建设、环境保护、国土资源、市政市容等部门应在各自职责范围内，协同城市规划行政主管部门做好城市规划管理工作。
第五条 本市城市建设、发展和规划管理必须符合《乌鲁木齐市城市总体规划》。
第六条 城市规划管理工作，实行建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程规划验收认可书制度。
城市规划、城市设计和重要建设工程设计方案实行竞选、专家评审和公众参与制度。
第七条 市城市规划行政主管部门应当将审批事项的内容、条件、办理程序和时限进行公示，接受监督。
第八条 任何单位和个人都有遵守和维护城市规划的义务，有对城市规划编制提出建议和对城市规划实施进行监督的权利。
各级人民政府对维护城市规划和在城市规划管理中成绩显著的单位和个人给予表彰奖励。
第二章 城市规划的制定
第九条 城市规划分为总体规划、分区规划和详细规划。
市人民政府负责组织编制城市总体规划；市城市规划行政主管部门应根据城市总体规划组织编制分区规划、详细规划；各行业主管部门根据城市总体规划组织编制专业规划。编制的规划应按规定程序报批。
第十条 编制城市规划，应当符合国家和自治区关于城市规划编制的技术规定，并具备符合国家规定的勘察、测量以及其他必要的基础资料。
从事城市规划编制的单位和个人，应当具备相应等级的城市规划设计资质。
第十一条 编制城市规划，应当综合考虑自然环境、人文因素、居民生活和经济发展的需要，对城市空间环境做出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观艺术水平。
第十二条 编制城市总体规划，应当根据城市发展战略，确定城市性质、发展目标和发展规模，对城市发展体系、城市规划区内的城市发展形态、功能分区、城市建设用地布局、交通运输系统及全市性基础设施的布局、环境保护、城市历史文化和城市风貌保护以及风景旅游资源的开发利用等进行总体部署，并确定各项专业规划的基本框架。
第十三条 编制分区规划，应当明确土地使用性质、人口分布、环境功能、建筑及用地容量控制指标；确定城市道路、绿地、空间形态保护要求；合理配置城市公共服务设施和基础设施。
第十四条 编制详细规划，应当明确做出建筑、道路和绿地的空间布局及竖向规划和景观设计；明确功能分区、配套设施建设位置、经济定额指标、工程管线综合规划以及满足特殊要求的有关规划设计。
第十五条 经批准的城市规划，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，须按法定程序报批。
批准的城市规划应当公布，公众可以对其查询。
第三章 城市新区开发和旧区改造
第十六条 城市新区开发和旧区改造应体现地方特色和现代风貌，按照批准的分区规划和详细规划实施。
第十七条 城市新区开发和旧区改造应坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。
第十八条 新区开发和旧区改造应保护具有历史意义、纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物、构筑物、遗址、遗迹及风景名胜。
旧区改造，对有污染的工业企业进行迁建和限期治理，未进行治理的，不得扩大规模和进行与治理无关的改建、扩建。城市规划中已确定迁建的单位，不得在原地扩建。
第四章 城市规划的实施
第十九条 在城市规划区内进行建设使用土地的，应当取得建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。建设项目选址意见书和建设用地规划许可证按有关规定办理。
市城市规划行政主管部门对符合规划的申请，应在规定的时限内核发建设项目选址意见书和建设用地规划许可证；对经审核不符合规划的，给予书面答复。
第二十条 城市规划区地下空间开发及各类地上、地下管线的建设，由市城市规划行政主管部门核发用地规划许可证后，方可依法办理有关手续。
第二十一条 市城市规划行政主管部门在核定建设用地界限时，应按规划将相邻的道路广场用地和公共绿地同时划入征迁范围。
第二十二条 城市规划区内已建成的各类绿地和规划确定的绿化用地，应划定绿线，向社会公布。
第二十三条 发展农业需要开垦城市规划区内暂时不安排建设的国有土地，须经市城市规划行政主管部门同意，由国土资源行政管理部门批准后方可进行。
第二十四条 出让国有土地使用权应当符合城市规划和城市规划管理技术规定的要求。市城市规划行政主管部门应当参与国有土地使用权出让计划的制定。
第二十五条 出让国有土地使用权必须有市城市规划行政主管部门根据批准的详细规划提供的出让地块的位置、范围、规划用地性质、建筑容积率、建筑密度、绿地率、停车场地等各项规划要求及附图。
国有土地使用权受让人在开发和经营土地的活动中，未经市城市规划行政主管部门的同意，不得变更各项规划要求。
第二十六条 城市规划区内的砂、石、土和其它矿产资源的采掘，由市城市规划行政主管部门核发用地规划许可证后，方可办理有关手续。
第二十七条 在城市规划区内，确需临时使用土地的，必须向市城市规划行政主管部门申请，领取临时用地规划许可证后，方可办理有关手续。
第二十八条 城市规划区内临时用地使用期为一年，期满后确需再用的，须经市城市规划行政主管部门和国土资源行政管理部门批准办理延期使用手续，其延长使用期限不得超过一年。
第二十九条 市人民政府根据城市建设需要，按照规划和法定程序作出调整用地的决定，任何单位和个人必须服从。
第三十条 城市道路、广场、桥梁、涵洞、隧道、公共绿地高压线走廊、泄洪通道、水利工程设施、地下管线、人防设施等公共用地和规划的公益事业用地，任何单位和个人不得占用或改变用途。
第三十一条 各项建设工程应符合城市规划和城市规划管理技术规定。建设单位或个人应按规定申请办理建设工程规划许可证。
第三十二条 建设工程必须按建设工程规划许可证的要求和核准的规划设计条件实施。规划设计条件确需调整的，须经市城市规划行政主管部门审查批准。
第三十三条 建设用地征迁范围内的单位和个人不得进行新建、改建、扩建、翻建。经鉴定为危房确需翻建的，须经市房产行政管理部门同意后，向市城市规划行政主管部门提出申请。
第三十四条 新建、改建、扩建工程，应当按规定配置绿地和停车场（库），按规划配建公共厕所，并与建设工程统一设计、同步建设、同时交付使用，不得改作他用。
新建、改建、扩建公共建筑和城市道路，应当设置无障碍设施。
第三十五条 在历史文化建筑物保护区范围内或在建设控制地带内新建、改建建筑物，应符合有关规定，不得破坏原有风貌和环境。
第三十六条 城市规划区内应控制超高层建筑。划定控高区，控高区内禁止建设超过规定高度的建筑物、构筑物。
第三十七条 在城市规划区内开设微波通道、通讯讯道等，应符合城市规划，须经市城市规划行政主管部门批准。
第三十八条 在城市规划区内新建、改建城市道路时，沿路的架空线应当埋入地下。
第三十九条 城市规划区内翻建住房的，应持房屋产权证、土地使用权属证，按规定向规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证。
第四十条 建设工程项目在施工过程中，涉及各类地下管线和文物古迹、坟墓时，应报请市城市规划行政主管部门会同有关部门协调处理。
第四十一条 城市沿街单位修建围墙、栅栏，应经市城市规划行政主管部门批准。
沿街单位不得修建实体围墙，法律、法规另有规定的除外。
第四十二条 在城市规划区内建设临时建筑物、构筑物的，应由市城市规划行政主管部门批准。临时建筑物、构筑物不得改变用途和买卖转让；使用期满后，建设单位或者个人应拆除。
第四十三条 市城市规划行政主管部门应对城市规划区内的建设工程项目放线、验线和规划验收实施全过程监督管理。
第四十四条 建设单位应按规划要求委托具有相应资质的测绘单位对建设工程项目进行坐标放线、验线和竣工测量，并采用规定的统一坐标平面和高程系统编制测绘成果报告。
第四十五条 建设工程项目竣工后，建设单位或个人应向市城市规划行政主管部门申请规划验收。经验收合格的，发放建设工程规划验收认可书。
建设工程项目竣工验收后，建设单位或个人应在六个月内向市城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。
第五章 法律责任
第四十六条 在城市规划区内未取得建设用地规划许可证或临时用地规划许可证而占用土地的，由市人民政府责令退回。对擅自变更建设用地规划许可证或临时用地规划许可证核准的用地位置、范围、性质的，由市城市规划行政主管部门责令其停止违法用地活动或吊销建设用地规划许可证。
第四十七条 对在城市规划区内未取得建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证规定进行建设的单位或个人，由市城市规划行政主管部门按以下规定处理：
（一）严重影响城市规划的，责令其停止建设，限期拆除，逾期不拆除的由城市规划行政主管部门强行拆除，拆除费用由违法建设者承担；
（二）违反城市规划尚可采取改正措施的，责令其限期改正，并处以违法建设工程总造价2－5％的罚款。
第四十八条 申请建设用地的单位或个人，自市城市规划行政主管部门批准之日起半年内不办理建设用地批准手续或在规定期限内未实施征迁的，市城市规划行政主管部门可依法吊销其建设用地规划许可证。
第四十九条 对未取得合法批准手续的建设项目进行设计、施工的单位，由市城市规划行政主管部门没收设计单位违法所得，并处以5000元至一万元的罚款；对施工单位处以违法建设工程总造价2－5％的罚款。
第五十条 违反本条例规定从事建设、设计、施工的，对其单位负责人和直接责任人员，由市城市规划行政主管部门处以5000元至一万元的罚款，并由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十一条 对责令停止建设的违法建设工程仍继续施工的，市城市规划行政主管部门有权强行拆除。
第五十二条 单位或个人在临时用地上的建筑物逾期拒不拆除或擅自转让、交换、买卖、租赁的，由市城市规划行政主管部门强行拆除，并处以5000元至一万元的罚款。
第五十三条 单位或个人伪造、变造规划管理证件或采取其他非法手段取得的规划管理证件，由市城市规划行政主管部门没收其非法证件；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十四条 拒绝、阻碍城市规划管理人员依法执行公务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十五条 城市规划管理部门及其工作人员有下列行为之一的，对主管人员和直接责任人员，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对符合条件的各类申请，故意拖延、刁难，不予办理的；
（二）擅自变更城市规划或违反有关规定批准各类申请的；
（三）因工作不负责任，造成严重后果的；
（四）滥施处罚的；
（五）其他徇私舞弊，玩忽职守，滥用职权的行为。
第五十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第六章 附则
第五十七条 本条例自2003年5月1日起施行。
