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“特定义务产生三根据说”之提出/欧锦雄

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 12:49:35  浏览:8687   来源:法律资料网
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“特定义务产生三根据说”之提出
欧锦雄


摘要:所谓特定义务产生的根据,是指不作为犯罪特定义务得以产生所依靠的事物。它所要回答的基本问题是,主体在什么情况下具有特定作为义务这一不作为犯罪的主体资格要素。关于特定义务产生根据的现有各种学说均存在着缺陷。为了克服现有各学说的缺陷,文章提出了“特定义务产生三根据说”。该说认为,特定义务产生的根据是法哲学根据、规范渊源根据和事实根据的统一,法哲学根据是特定义务得以产生的法理基础,规范渊源根据是特定义务得以产生的法律前提,而事实根据是特定义务得以实际发生的启动源。文章最后提出,“特定义务产生三根据说”具有一定的理论价值和实践意义。
关键词:特定义务、产生、根据、不作为犯罪、法哲学、规范渊源、事实。


不作为犯罪的特定义务,又称作为义务,它是指刑法确认的、要求不作为犯罪主体为一定行为的法律义务。这种特定义务属于一种积极的义务。特定义务是不作为犯罪的重要构成要素,没有特定义务就不可能成立不作为犯罪,而特定义务并非无缘无故地产生,它的存在是有着一定的产生根据的。对不作为犯罪特定义务的产生根据的理解不同,其所确定的不作为犯罪的范围将不一样,因此,关于特定义务产生根据的问题,是关系到不作为犯罪处罚范围的重要问题。尽管中外刑法学者对这一问题已展开了广泛的探讨,并提出了一些学说,但是,从现有各种学说来看,它们均存在着理论上的缺陷,为此,笔者提出了“特定义务产生三根据说”的理论主张,以期解决不作为犯罪特定义务产生根据的理论问题和实践问题。
一、关于特定义务产生根据的争论及评析
特定义务产生的根据,又称特定义务的来源。一般认为,作为义务的产生根据是指特定义务的产生条件,也即行为人在什么情况下负有应当实施作为的义务。(1)它回答的问题是谁在什么情况下具有防止结果(或犯罪事实)发生的义务。(2)关于特定义务产生根据的理论较为丰富,具体可分为形式的作为义务说、实质的作为义务说以及形式作为义务和实质作为义务统一说。下面分而述之。
(一)形式的作为义务说
关于特定义务产生根据,一般都是列举法令、法律行为及先行行为等,这在理论上被称为作为义务的形式的方法论或形式的三分说或法源说。其主要特征是,“使所谓作为义务这样一种发生法律效果的要件,其根据总是在法规,即法源中去寻求”。(3)形式作为义务说是由近代费尔巴哈(Feuerbach)所提出,他说“不作为犯通常是以规定行为人义务的法律根据(法律和契约)为前提的。无论什么人,欠缺这一根据,都不能成为不作为犯的犯罪人。” (4)先行行为成为特定义务的产生根据之一,则是稍后的斯鸠贝尔(Stubel)的见解。1884年10月21日,莱比锡法院作出了一个判决,在判决中,先行行为同法律、契约一样,成为法定作为义务的发生根据之一。只是,在说明为什么是先行行为也是作为义务的发生根据时,判决中说明:是基于一般理论及刑法典意义。(5)日本学者牧野英一也倾向于形式三分说。(6)我国刑法学
界的通说认为,不作为犯罪特定义务的产生根据包括:法律规定、职务或业务上要求、法律行为和先行行为。因此,我国通说属于形式作为义务说的范畴。
(二)实质的作为义务说
形式作为义务说在相当长的时间内属于通说,但是,许多刑法学者对这一学说提出了质疑,他们认为,形式的作为义务说,只是从形式上列举了作为义务的来源,而没有从实质上说明为什么限于这些来源,从而不能说明处罚不作为犯罪的实质根据,进而导致处罚范围不明确。(7)尽管具有法律、契约及先行行为所赋予的作为义务,但不履行该义务在什么样场合下成立不真正不作为犯仍不明确。如双亲对于未成年子女在婚姻法上负有教育监护义务,这可以成为作为义务的发生根据,但是,如果家中15岁的子女,因营养不良而面临死亡的困境,其父母明知此事而撒手不管,以致孩子死亡时,对于双亲能马上以杀人罪定罪吗?又如,对交通肇事逃跑后致人死亡的案件,对逃跑者能否一律按故意杀人罪处理呢?(8)再如,他人的犯罪行为使家庭成员的生命处于危险状态时,能否根据婚姻法上的抚养义务,认定不救助家庭成员的人的不作为成立杀人罪呢?对于这些问题,有的学者提出,这并非形式作为义务说可以解决的问题,因此,刑法理论要将作为义务实质化,明确作为义务的实质来源。(9)
本世纪六十年代以来,德国(原西德)刑法学者便避开作为和不作为构成上的差别,而从不作为者与危害结果或不作为者与被害者之间的特殊关系出发来确认不作为犯的作为义务的实质根据。由于他们的学说抛开作为与不作为存在结构的差异而从不作为者所起的社会作用及所处社会环境来研究作为义务的实质内容,而被称为“社会的不作为犯论”。其共同特点是对传统的义务违反说中规范的形式的方法进行反省而向存在论的实质性的研究方法过渡。(10)在探讨各种作为义务实质根据理论中,曾有以下几种较有影响的学说:
1、紧密的生活共同体说。紧密的生活共同体概念首先出现于20世纪30年代的德国判例,之后,形成一种学说。该说将紧密的生活共同体作为特定义务的来源。紧密的生活共同体不仅成为夫妻之间、父母与子女之间的作为义务来源,而且成为祖父母与孙子女之间、婚约者之间以及其他共同从事危险活动的共同体(如探险队、登山队)成员之间的作为义务的来源。所应注意的是,成为作为义务来源的紧密的生活共同体的关键,不在于存在共同的生活空间而在于共同体成员之间高度的相互信赖关系。因此,婚姻关系实际上已经破裂的夫妇,即使同居一室,但如果丧失了依赖关系,就只有共同生活体的外形,而不能成为作为义务来源的紧密生活共同体。(11)
2、依赖关系说。乌尔夫(wolf)从行为人和被害人之间的现实存在的强弱关系出发,认为作为义务来源根据是被害人陷于脆弱的状况,必须依赖行为人的救助。在保护类型如近亲之间、共同生活伴侣、承担照护义务和被照护者之间如此,在监督类型如先行行为伤害他人时行为人与被害人之间也是如此。(12)
3、事实上的承担说。该学说的代表人物堀内捷三教授认为,在考察不纯正不作为犯作为义务之际,应当从结果无价值的立场出发,排除作为义务中的规范性的要素,而从事实角度出发解明其实体。强调从“对结果原因的支配”关系中来探求作为义务发生根据,也即从“不作为者与法益的密切关系”中来究明作为义务的实质内容。这种关系,即不作为者同法益的依存关系,意味法益(结果)具体地并且事实上地依存于不作为者,并由于不作为者的事实上的承担行为而发生。另外,成为作为义务实体的“承担行为”,不是从来所说的违反义务的规范关系,而是根据具体的事实关系来判断的。(13)
4、具体的事实支配关系说。持该学说的代表人物之一是西田典之教授。西田典之教授将对于危害结果的具体的现实的支配关系作为特定义务的直接发生根据。他认为,关于作为义务的发生根据的讨论,应当避开从来的法规、契约、先行行为等规范性的见解,为保证作为和不作为的等价值性,不作为者应当掌握导致结果发生的关系链,即要具体地、事实地支配因果关系的发展经过。能够肯定不纯正不作为犯的场合有如下两种:第一,事实上的排他性的支配,即根据不作为者的意思而有排地性支配的场合及设定的场合;第二,支配的领域性,
即同不作为者的意思无关,只是在事实上对于导致结果出现的因果链具有支配关系,只有该不作为者才应该实施作为的场合。(14)
(三)形式作为义务和实质作为义务统一说
若撇开形式作为义务说的形式框架,仅单纯地从实质上把握作为义务的产生根据,并根据此指导司法,将无法严格区分道德义务和法律义务,并会造致扩大不纯正不作为犯罪的处罚范围。反之,若撇开实质作为义务说的实质根据仅单纯从形式上把握作为义务的产生根据,则不能说明处罚不作为犯罪的实质根据,同样,造致处罚范围不明确。因此,我国个别刑法学者提出了形式作为义务和实质作为义务统一说。
黎宏博士认为,在研究不真正不作为犯的作为义务时,必须考察两方面的要素:一是事实性要素,即行为人对危害结果发生因果关系能现实性地具体支配。这一具体支配包含两方面含义:(1)这种支配行为的存在和开始;(2)这种支配行为具有排他性。二是规范性要素,即法令、法律行为,职务或业务上的职责等通常意义是作为义务发生根据。这两方面的因素存在主辅之分,规范性要素是事实性要素的补充要件,事实性要素是决定作为义务的根据。仅凭规范性要素是不能推断出行为人具有作为义务来的,也不能判定行为人的行为是否构成不纯正不作为犯。行为人的行为中没有事实性要素的存在便根本没有考虑成为不纯正不作为犯的余地。(15)
李晓龙先生则明确提出作为义务应该是实质来源和形式来源的统一,一方面从形式上探讨其规范要式,另一方面从实质上探讨其存在的根据。(16)具有作为义务来源的形式要素并一定产生作为义务,只有同时具有作为义务来源的实质要素才能产生作为义务。换言之,作为义务来源的形式要素只是提供了产生作为义务的形式框架,在框架之中的某种行为只有同时符合实质要件的要求才能产生作为义务。作为义务来源的实质要素是对作为义务的过滤作用。其实质要素是指行为人排他性的支配着面临紧迫危险且依赖于行为的法益。(17)
(四)对前述学说的评析
从学说发展史看,特定义务产生根据的学说从形式作为义务说发展到实质作为义务说,进而发展到形式作为义务和实质作为义务统一说,这体现了人类对这问题的认识发展规律。
自费尔巴哈提出法律、契约是不作为犯罪特定义务的产生根据之后,形式作为义务说得到了不断完善,并长期成为各国的通说,由于这一学说对于严格区分道德义务和法律义务,阻止以实质性判断为借口而扩大不纯正不作为犯的处罚范围来说,的确具有极其重要的意义。(18)因此,这一学说在我国和其他一些国家仍成为通说。但是,形式作为义务说存在着几个重要的缺陷:一是分类不科学。形式作为义务说将法律规定、职务上和业务上的要求、法律行为和先行行为平列起来作为特定义务产生的根据。事实上,在这四根据中,法律规定、职务或业务上的要求应属于规范性形式根据,而法律行为和先行行为应属于导致特定义务产生的事实根据。在分类上,将这两种性质不同的根据并列一起,显然不科学。二是它所确定的形式根据的范围不科学。该说认为,刑法以外的其他法律、本单位、本行业所定的条例、守则(即规章制度)、甚至道德规范等规范形式均可成为特定义务的产生根据,这扩大了不作为犯罪处罚范围。三是该说没有从法哲学角度阐明特定义务之所以成为不作为犯罪特定义务的法理根据。有学者在批评形式作为义务说时指出,人们在运用形式作为义务说确定特定义务时无法阐明,在具有法律、契约和先行行为所赋予的作为义务情况下因不履行特定义务导致一定危害结果时,为何有的情况构成犯罪,有的不构成犯罪,或者有的情况构成此罪而有的情况构成彼罪。这是实质作为义务说批判形式作为义务说的基本理由。通过对持实质作为义务说的学者的论述分析,笔者认为,形式作为义务说无法阐明上述问题并不是其缺陷,因为特定义务产生根据的问题,主要是解决不作为犯罪主体资格问题。它不能解决定罪问题以及区分此罪与彼罪的问题,上述问题完全可以从其他角度予以分析。综上,形式作为义务说有着相当的合理性,同时,又确有完善之必要。
实质作为义务说抛开形式作为义务说以法律、契约、先行行为为研究对象的研究方法,而是从不作为者所起的社会作用及所处环境来研究特定义务产生根据,这些学说主要是从不作为者与危害结果或不作为者与被害者之间的特殊关系出发来确认不作为犯的作为义务根据。在这些学说里,紧密的生活共同体说和依赖说,实际上是从人与人之间的现实关系寻找不作为犯罪特定义务产生依据,这两学说的研究成果可以使我们从哲学理论的深层次上理解特定义务的产生根据。但是,由于它所阐述的特定义务产生根据属于现实关系依据,因此,仅以此依据作为不作为犯罪特定义务产生根据,并对不作为人定罪处刑,这是有违罪刑法定原则的。事实上的承担说和具体的事实支配关系说则是从事实的角度根据“不作为者与法益的密切关系”来阐明作为义务产生根据,由于不作为者与法益的密切关系的强弱关系到作为义务的强弱以及整个不作为社会危害性大小,因此,这两学说有助于人们把握作为义务强弱以及整个不作为的社会危害性大小。但是,前述实质作为义务说有一个共同的重大缺陷,即忽视法律根据,使特定义务无从产生。这些学说离开法律规范仅从现实关系或事实上寻找特定义务产生根据,并以现实关系或事实根据确定特定义务,继而据此认定不作为犯罪。这有违罪刑法定原则。
从现有形式作为义务和实质作为义务统一说来看,这一学说将事实性要素和规范性要素组合起来考虑,并强调两要素同时具备才能产生作为义务,这学说在论述特定义务产生根据时强调要有规范要素,这有利于遵守罪刑法定原则,同时它强调要具有一定的事实限定条件,这有利于保证不作为犯罪的特定义务限于一定范围,防止过分扩大处罚不作为犯罪的范围。但是,这一学说也存在两大缺陷,一是这学说无法科学地说明规范要素和具体的事实限定要素是统一的。我们认为,特定义务是法定义务,若法律规定的一定范围的人应负有某特定作为义务,那么,符合法定条件的人自然就负有该特定义务。在法律没有规定事实要素限定条件的情况下,若以不具备事实要素中的限定条件为由否认前述符合法定条件的人已负有特定义务,这是不符合法律规定的。其实,这些学说所说事实要素中的限定条件是理论上的限定条件,它们是司法实践中把握作为义务强弱和整个不作为案件社会危害性大小的因素,这是判定是否构成犯罪以及罪重罪轻的因素。综上,现有的形式作为义务和实质作为义务统一说的愿望是良好的,但是,该说在论述规范要素和事实限定要素之统一时存在重大理论缺陷。由于这一学说是由形式作为义务说和实质作为义务说揉合起来的学说。它坚持了形式作为义务说的许多观点,因此,它的另一方面的缺陷与形式作为义务说相同,即分类不科学、所确定的形式根据的范围不科学等。
二、“特定义务产生三根据说”的提出
前述学说均存在着严重的缺陷,为此,重塑特定义务产生根据的理论甚有必要。
如果要建立科学的特定义务产生根据的理论,那么,首先要搞清楚特定义务产生根据所要解决的基本问题,以及这一理论在犯罪构成理论中的地位。笔者认为,不作为犯罪特定义务产生的根据是指不作为犯罪特定义务得以产生所依靠的事物,它所要解决的基本问题是,主体在什么情况下具有特定作为义务这一不作为犯罪主体资格要素。简言之,它所要解决的基本问题是,主体在什么情况下具备不作为犯罪的主体资格。
至于特定义务产生根据的理论在犯罪构成理论中的地位问题,在弄清了特定义务这一不作为犯罪重要构成要素在犯罪构成中的地位(即特定义务属于犯罪构成哪一要件的构成要素)之后,就可结合特定义务产生根据所要解决的问题予以确定。笔者认为,特定义务是法律所规定或确认的、法律关系主体所承担的、必须履行某种行为的责任,它表现为负有特定义务的人必须按法定义务要求作出一定的行为。不作为犯罪主体为特殊主体,他除了具备刑事责任年龄、刑事责任能力等一般主体的要素以外,还应具备特定义务这一特别的、必不可少的资格要素。从这个意义上讲,特定义务属于犯罪主体的组成要素。但是,因为,不作为犯罪是指负有特定义务的人能够履行该义务而不履行的情况,因此,违反特定义务而不作为,属于不作为犯罪的客观要件,这样,特定义务又属于不作为犯罪的客观要件的组成要素。也就是说,特定义务同时成为不作为犯罪的主体要素和客观要件要素。这是不作为犯罪与作为犯罪的一个显著区别。但是,作为主体要素中的特定义务和作为客观要素的特定义务是有区别的,前者是一项附属的资格要素,后者是属于客观表现形态的内容。既然特定义务属主体要素,也属于客观要素,那么,特定义务产生根据的问题,是属于不作为犯罪主体要件的问题?抑或属于客观要件的问题呢?由于特定义务产生根据所要解决的问题主要是主体在什么情况具备不作为犯罪主体资格的问题。因此,特定义务产生根据的问题应属于不作为犯罪主体要件的问题。既然如此,特定义务产生根据的理论应属于不作为犯罪主体要件的理论。
为了科学地阐明不作为犯罪特定义务产生根据,笔者借鉴了形式作为义务说、实质作为义务说以及形式作为义务和实质作为义务统一说的合理成分,提出了“特定义务产生三根据说”的理论主张。
所谓“特定义务产生三根据说”,是指从法哲学、规范渊源、事实三个角度阐释不作为犯罪特定义务产生根据的理论体系。
笔者认为,不作为犯罪特定义务产生的根据包括法哲学根据、规范渊源根据和事实根据三种。
特定义务产生的法哲学根据,即特定义务产生的法理根据,具体而言,它是指刑法将某作为义务确定为不作为犯罪特定义务所依靠的法哲学原由。其法哲学根据是人们在共同生产生活中所形成的、具有重大利益联系的、人与人之间的特别密切关系。
规范渊源根据,也可称为规范形式根据,它是指特定义务得以产生所依靠的规范形式。换言之,特定义务的产生是由哪些规范来确定的,具体而言,特定义务是基于刑法产生?或者基于其他法律法规产生?抑或是基于道德规范产生?笔者认为,不作为犯罪特定义务产生的规范渊源根据只能是刑法。不作为犯罪的特定义务是法律义务,而且是刑法确认的法定作为义务。
特定义务产生的事实根据是指促使特定义务实际产生所依靠的法律事实。没有法律事实的出现,特定义务无从产生,法律事实包括两种:事件和行为。
特定义务产生的根据应是法哲学根据、规范渊源根据和事实根据的统一。法哲学根据是特定义务得以产生的法理基础,规范渊源根据是特定义务得以产生的法律前提,而事实根据是特定义务得以实际发生的启动源。这三根据具有密切的关系:法哲学根据是规范渊源根据的法理基础,规范渊源里所确定的规范中的作为义务是依据法哲学根据而制定的,若没有法哲学根据,规范渊源根据无从产生。规范渊源根据是事实根据(即法律事实)促使作为义务得以实际发生的法律基础,如果没有规范渊源里所确定的规范中的作为义务,纵使有众多的事实也无法使特定义务得以发生。事实根据是规范渊源根据得以现实化的启动因素,规范渊源里所确定的规范中的作为义务需依靠法律事实发生后,才能转化为现实中的作为义务。可见,从理论要求看,这三根据应是相互依存、不可或缺的关系。但是,从立法实践看,规范渊源根据可能与法哲学根据脱节,具体表现为:某一作为义务本来不符合特定义务产生的法哲学要求,但是,由于立法者的盲目或疏忽,在规范渊源里将这一作为义务当做不作为犯罪特定义务予以确定。这一立法不属于良法,而应属于恶法的范畴,因而,这一立法应予以废除。但是,在没有废除这一立法之前,当法律事实出现而启动产生这一作为义务后,可否认为主体具有特定义务这不作为犯罪的主体资格要素呢?从依法治国原则、罪刑法定原则出发,应承认主体具备了这一主体资格,但是,主体不履行这一特定义务是否构成不作为犯罪,应从整体上看其社会危害性是达到犯罪程度来确定。由于规范渊源根据和法哲学根据脱节,因此,一般情况下,应认为其整体上的社会危害性未达到犯罪程度。
对于规范渊源根据和事实根据而言,在实践上,两者必须同时具备,才使不作为犯罪的特定义务得以产生。如果仅有规范渊源根据而无事实根据,那么,特定义务无法产生,反之,若仅有事实根据而无规范渊源根据,那么,特定义务因欠缺法律基础,同样也无法产生。
由于特定义务产生的根据包括法哲学根据、规范渊源根据、事实根据,因此,这三根据的系统理论主张也就成为了“特定义务产生三根据说”的主要内容。本文将在后面分三部分详细论述其内容。
三、特定义务产生的法哲学根据
不作为犯罪特定义务产生的法哲学根据,即不作为犯罪特定义务产生的法理根据。特定义务产生的法哲学根据与规范渊源根据具有密切的关系,法哲学根据是规范渊源根据的理论基础,也就是说,刑法为何确定某一作为义务为不作为犯罪特定义务,是根据法哲学根据来确定,若没有法哲学根据,渊源根据无从产生。
研究不作为犯罪特定义务产生的法哲学根据的目的,是想从本质上知道,某些作为义务为何能成为不作为犯罪的特定作为义务,而其他作为义务却不能成为不作为犯罪的特定义务,从而使刑法所确认的特定义务更具科学性、合理性。
不作为犯罪的特定义务是所有义务中的一种,为了更好地理解不作为犯罪特定义务的法哲学根据,需从普遍意义上了解义务产生的法哲学根据。在社会生活中由于社会分工和利益资源的制约,每个人自身利益的实现和满足又离不开他人的协作和帮助,每个人必须给社会承担一定的责任,这就构成义务概念存在的客观基础。法律是社会关系的调整器,它的使命就是要按照一定的价值标准,通过特定法律程序,去分配社会利益资源并分摊社会协作的责任。单纯的权利宣告不足以实现其利益价值,必须通过设定义务去保障价值目标的实现。义务的功能在于采取防范和约束机制去维护正常的生产和生活。为了保证权利具有保障或得以实现,任何法律均设定一定的义务,否则,其所规定的权利无以实现。同样,法律设定作为义务,是为了使一定权利具有保障或得以实现。(19)前面的论述是关于任何法律为何设定一定义务(包括作为义务和不作为义务)的法哲学根据,即义务产生的法哲学根据。
不作为犯罪的特定义务是义务中的特殊义务,违反这种特定义务将具有比其他义务更严重的社会危害性,并可能导致犯罪的成立,正因不作为犯罪特定义务具有特殊性,有必要单独研究其产生的法哲学根据。
实质作为义务说对作为义务产生根据所进行的实质根据的研究,虽说从其研究结论上看存在问题,但是,其研究方法及结果对我们研究不作为犯罪特定义务产生的法哲学根据具有重大的帮助。实质作为义务说从行为人和被害人之间或行为人与被害法益之间的关系当中去寻找作为义务的实质来源,或者从行为人和因果流程的关系(即对因果关系有否支配关系)来寻找作为义务的实质来源,这对于我们分析不作为犯罪特定义务产生的法哲学根据有较大帮助。实质作为义务说是从具体的事实角度研究不作为犯罪特定义务的实质来源,我们研究不作为犯罪特定义务产生的法哲学根据则可以从宏观的社会存在角度进行。
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三亚市人民政府办公室关于印发《三亚市档案事业发展综合评估办法》的通知

海南省三亚市人民政府办公室


三亚市人民政府办公室关于印发《三亚市档案事业发展综合评估办法》的通知


三府办〔2008〕17号



各镇人民政府,各区管委会,市政府直属各单位:


《三亚市档案事业发展综合评估办法》已经市政府第18次常务会议审议通过,现印发给你们,请遵照执行。


三亚市人民政府办公室
二○○八年一月十六日



三亚市档案事业发展综合评估办法


第一条 为贯彻落实《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》和《海南省档案管理办法》,加强档案事业宏观管理,推动我市档案事业持续健康发展,根据海南省档案局关于开展市县档案事业发展综合评估工作的要求,制定本办法。


第二条 三亚市档案事业发展综合评估的主要任务与目的:全面检查我市档案事业发展规划和档案法律法规执行情况,客观评价机关、区、镇、村(居)委会档案事业发展状况,加强档案事业宏观管理,促进档案业务建设与科学管理,提高档案工作服务水平,使档案事业在构建社会主义和谐社会服务中发挥更大作用,并以优异成绩接受省档案事业发展综合评估验收。



第三条 评估对象为市直机关、区、镇、村(居)委会档案事业。具体评估内容以《三亚市档案事业发展综合评估指标体系及评分细则》或《村、居委会档案事业综合评估指标体系及评分细则》(见附件)为准。


第四条 市档案局成立全市档案事业发展综合评估委员会。


评估委员会承担对全市机关、区、镇、村(居)委会档案事业发展状况的实地测评,并提出综合评估意见。


评估委员会办公室设在市档案局业务指导科,具体负责评估工作有关文件的起草和评估委员会的日常工作。



第五条 评估工作坚持客观公正、实事求是的原则。对于隐瞒事实、弄虚作假的,一经查实,将严肃处理并在全市通报批评。


第六条 评估实行百分制,基础项目满分为100分,另设置6个加分项,每项为1分。


第七条 评估工作定于每年12月进行,具体评估的单位及时间由评估委员会办公室与各单位协商确定。



第八条 评估工作程序


(一)自查测评。由各单位档案员根据《三亚市档案事业发展综合评估指标体系及评分细则》或《村、居委会档案事业综合评估指标体系及评分细则》进行自评。


(二)实地测评。评估委员会组成评估小组,分别到各立档单位进行实地测评。测评采取听取汇报、查阅材料、当面询问、随机抽查和实地查看等方法进行。


(三)结果反馈。评估小组向被评估单位及分管档案工作的领导反馈评估情况,并填写统一的《评估计分表》及《评估报告单》各一式2份,其中一份反馈被评估单位,另一份于测评工作结束后10日内交评估委员会办公室。


(四)总结评议。召开评估委员会会议,对评估工作进行分析总结,形成书面综合评估报告。


第九条 评估得分在90分以上的,为三亚市档案事业发展综合评估先进单位,75—89分为合格,60—74分为基本合格,59分以下为不合格。


第十条 市档案局在全市范围通报评估工作情况。


第十一条 本办法自发布之日起施行。



附件:1.《三亚市档案事业发展综合评估指标体系及评分细则》(略)


2.《村、居委会档案事业综合评估指标体系及评分细则》(略)


国家发展改革委关于进一步加强国际金融组织贷款项目管理的通知

国家发展和改革委员会


国家发展改革委关于进一步加强国际金融组织贷款项目管理的通知

发改外资[2008]1269号


各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委,国务院有关行业管理部门:

改革开放以来,我国利用国际金融组织贷款项目(以下简称“贷款项目”)建设取得了显著的经济和社会效益,对我国经济社会发展、改革开放发挥了重要作用。针对新时期出现的新情况、新问题,根据《国务院关于投资体制改革决定》(国发[2004]20号)和《国家发展改革委关于国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》(国家发展改革委第28号令)等相关规定,为继续积极、合理、有效地利用国际金融组织贷款,适应我国国民经济又好又快发展对利用外资工作的更高要求,使贷款项目规划、决策和管理更加科学化、规范化、制度化,切实提高贷款使用的质量和效益,现将有关事项通知如下:

一、加强国际金融组织贷款的规划管理,严把申报项目质量关

(一)进一步加强地方和行业贷款规划管理工作。各地发展改革委和国务院行业管理部门要依据我国国民经济和社会发展规划、国家利用外资战略、产业政策、重点发展领域,结合本地区和行业发展规划,考虑不同渠道国外贷款的投向、贷款条件,坚持“以我为主、突出重点、为我所用”的原则,立足长远,统筹兼顾,突出地区、行业特点,认真做好国际金融组织贷款备选项目的申报工作。

(二)提高申报项目的质量。申报项目应达到项目建议书深度,需确定项目建设的必要性、拟建地点、建设目标、建设规模、建设内容、投资估算、资金筹措方案,并对项目经济和社会效益进行初步分析。同时要充分考虑本地区外债偿债能力、国内配套资金能力、项目单位的组织和实施能力,合理提出项目利用国外贷款来源、金额,落实贷款偿还责任。

对地方政府承担贷款偿还或担保责任的申报项目,地方发展改革委应商同级有关部门或经地方政府同意后上报。

(三)国务院行业管理部门申报的项目除要紧密结合行业发展规划重点外,还需具备以下条件:

1、行业管理部门负责偿还国外贷款或提供国内配套资金;

2、行业重点技术、新技术推广;

3、推动行业改革、机制创新示范作用显著。

其中对由地方政府承担贷款偿还或担保责任以及提供国内配套资金的申报项目,需附地方发展改革委等有关部门的书面意见。

(四)有序开展贷款规划编制工作,提高工作效率。国家发展改革委将根据每年贷款规划编制的工作安排,分别按不同贷款来源,集中受理申报项目。其中,受理世界银行贷款项目的申报时间为每年的1-2月份;受理亚洲开发银行贷款项目的申报时间为每年的7-8月份。国际农发基金、欧洲投资银行等其他国际金融组织贷款的项目,应按照我委通知要求及时申报。

(五)对列入国际金融组织贷款备选项目规划的项目,地方发展改革委、国务院行业管理部门应组织项目单位按规划确定的项目贷款额度、建设内容、年度谈判签约计划等开展工作。如擅自变更项目建设内容,或项目建设内容发生实质性变化,以及不能有效开展项目前期准备工作、影响项目按计划谈判签约等,又未能及时报告,提出解决问题的方案,国家发展改革委将在编制新的贷款规划时,取消存在上述问题的贷款备选项目。

二、严格贷款项目审批管理,提高项目前期准备工作质量

(六)省级发展改革委或国务院行业管理部门接到国家发展改革委下达的贷款规划后,应及时通知相关部门和项目单位,并根据年度贷款谈判签约计划,结合贷款机构项目准备程序,尽早明确项目的审批要求和时间安排,积极会同有关单位抓紧开展各项前期准备工作。指导建立、健全负责项目前期准备和实施的有关机构;敦促项目单位尽早与贷款机构商定工作计划,明确工作重点和要求,合理安排前期工作进度;制定工程建设、贷款资金使用和招标采购方案,落实国内配套资金;编制符合要求的项目建议书、可行性研究报告等项目文件,及时完成项目环境影响评价报告、土地使用审批等工作。

(七)省级发展改革委要认真履行职责,组织国内有资质的咨询机构和专家就贷款项目建设必要性、建设目标、建设内容、技术方案,以及项目经济、财务效益等进行充分的研究和论证,并结合国外贷款机构专家在项目鉴别、评估时提出的合理建议,优化项目建设和贷款使用方案,落实国内配套资金等各项建设条件和贷款偿还方案及偿还责任,严格按照国家有关规定,履行项目审批、核准和备案手续。

(八)省级发展改革委要严把项目审批关,保证项目审批、核准和备案在对内、对外工作中的权威性。要根据项目准备的程度和开展对外工作的要求,适时完成项目的审批、核准和备案手续。对实行审批制的贷款项目,一般应在国外贷款机构完成项目准备,与国内有关单位就项目框架方案达成一致后,审批项目建议书;在国外贷款机构完成项目评估,与国内有关单位就项目建设内容、贷款资金使用安排等达成一致后,审批项目可行性研究报告。

(九)认真编制项目资金申请报告,提高质量和工作效率。省级发展改革委、国务院行业管理部门要按照国家发展改革委28号令的要求,指导有关项目单位认真编制项目资金申请报告,重点做好贷款资金使用、贷款偿还方案以及外债风险防范和管理的初步方案。其中,项目建设内容、贷款资金使用安排等要与批准的项目可行性研究报告和贷款机构的评估报告一致。要进一步加强对项目资金申请报告初审工作,提高报送质量和工作效率。在项目可行性研究报告审批完成后,与国外贷款机构谈判前,及时将审核后的项目资金申请报告报国家发展改革委审批。

(十)对由国家发展改革委审批可行性研究报告的贷款项目,所编制的项目可行性研究报告应包含项目资金申请报告要求的内容。对在报送可行性研究报告时,不能确定项目资金申请报告要求内容的,应根据项目对内、对外工作的进展情况,及时编制补充报告,报国家发展改革委与项目可行性研究报告一并审批。

(十一)贷款的使用要遵循合理、有效的原则。根据项目建设、管理和运营的实际需要,将贷款资金主要用于项目土建工程、设备材料购置等固定资产投资建设内容,适当、合理地用于培训、考察、咨询服务等技术支持内容(原则上不超过贷款额的5%),不得用于采购项目外的货物。为减少项目余款和贷款的财务成本,项目投资中不可预见费部分,不再安排使用国外贷款,由国内配套资金解决;项目投资中国外贷款的建设期利息,可根据项目建设期合理地测算所需的贷款额度。

(十二)切实落实国内配套资金。国家发展改革委将区别不同地区、不同领域项目的特点,合理地确定贷款项目国内配套资金比例。对一般的贷款项目,原则上国内配套资金不低于项目总投资的50%;对欠发达地区和教育、卫生、扶贫等公益性贷款项目,国内配套资金的比例可降至30%,以减少地方政府对项目的配套资金压力。同时各级发展改革委应认真探索和研究国内不同渠道政府资金与国外贷款结合的有效方式,统筹安排,提高资金的使用效率。

三、加强协作、密切配合,有效开展对外工作

(十三)各地发展改革委和国务院行业管理部门要坚持“统一规划,归口对外,分工协作,高效管理”的原则,积极组织协调有关部门和项目单位,加强沟通,密切合作,有效地开展对外工作。

(十四)为落实贷款规划和年度签约计划,保证项目既定目标的实现,各地发展改革委要协调好与同级财政、土地、环保等部门的关系,建立有效的协商、沟通机制;积极参与项目鉴别、准备、预评估、评估和贷款协定谈判等对外工作,衔接好国内项目审批和国外贷款机构项目准备程序,及时协调解决项目准备过程中的问题;对国务院行业管理部门牵头组织的打捆项目,要做好配合工作,按国家有关规定,及时完成本地区项目建议书和可行性研究报告的审批。

(十五)国务院行业管理部门在牵头组织实施项目时,要做好与项目所在省有关部门的协调沟通工作,在项目准备的不同阶段主动征求省级发展改革委等有关部门的意见,并督促项目单位与省级发展改革委、财政、环保、土地等政府部门加强沟通,按要求及时履行本部门项目审批程序。

(十六)在对外工作中,地方发展改革委、国务院行业管理部门应督促项目单位以国家批准的贷款规划、项目批准文件为依据,如出现外方评估意见与原批准的项目建设内容、贷款规模等有变化时,应及时报告国家发展改革委,并研究提出解决方案,避免出现相互推诿、悬而不决、甚至影响项目前期工作进展的情况。未经国家发展改革委同意,不得擅自对外承诺或签署备忘录。

四、强化贷款项目实施监督管理,建立健全项目监管机制

(十七)地方发展改革委、国务院行业管理部门应根据国家有关规定,督促项目单位建立和完善贷款项目管理机制。项目法人应健全项目组织管理机构,制定规范的管理制度,负责项目的前期准备、建设和运营管理。对于地方或国务院行业管理部门打捆项目,可根据需要及时设立项目办公室,负责项目准备和建设期对外联络、组织协调等具体工作,保证机构和人员的稳定,提高管理效率。但项目办公室的职能不得取代项目法人的职责。

(十八)严格贷款调整和贷款余款使用管理。项目建设过程中确属需要调整贷款采购内容、变更贷款使用方案,或申请将项目产生的贷款余款用于完善原项目建设,应及时报告国家发展改革委等有关部门,并与贷款机构进行磋商,参照项目资金申请报告的要求,编制贷款调整方案或余款使用方案,并履行相关项目审批程序后,经省级发展改革委或国务院行业管理部门初审,报国家发展改革委批准后实施。对于不再使用的贷款余款,应督促项目单位办理有关手续,及时取消,并报原项目审批部门备案。

(十九)严格贷款项目免税确认管理。各级发展改革委要根据《国家发展改革委办公厅关于办理国际金融组织和外国政府贷款项目确认书有关事项的通知》(发改办外资[2006]408号)的要求,认真审核贷款项目招标采购方案的执行情况, 做好项目进口设备免税确认工作。对提供虚假材料的项目单位,将会同有关部门暂停办理项目免税手续,并视情节严重情况予以通报批评或处罚。

(二十)加强贷款项目全过程跟踪管理。各地发展改革委和国务院行业管理部门应督促和指导项目单位建立和完善项目法人负责制、工程监理制、合同管理制、项目竣工验收、信息报告、后评价等制度,强化项目法人治理结构,建立健全项目档案,自觉加强项目的实施管理。督促项目单位分别于每年七月底和次年一月底上报项目信息,包括项目概况、项目前期准备的国内外工作所处阶段、项目建设进度和投资完成量及形象进度、国外贷款支付和还款情况、主要问题及建议。按照国家有关规定,及时组织设计、施工、工程监理等有关单位开展项目竣工验收,结合贷款机构的要求,在项目建成后一年内完成项目后评价,及时上报项目竣工报告和后评价报告。

(二十一)各级发展改革委要配合审计部门对贷款项目的公正性审计。同时,要将贷款项目纳入重大项目稽察检查范围,分级负责所审批贷款项目实施过程的监督检查。如发现违规审批项目,未按程序招投标,擅自改变项目采购内容,串换、套取或挪用资金等重大问题,将会同有关部门严肃查处,追究相关责任。

(二十二)国家发展改革委对于稽察和审计中发现问题较多、较严重的地方和部门,在未通过整改复查之前,将暂停受理其申报新的项目,同时暂停贷款规划内项目的对外谈判、签约等。

五、防范外债风险,努力创新,不断提高贷款项目的效益和管理水平

(二十三)各级发展改革委和国务院有关行业管理部门要会同有关部门、机构跟踪所借不同币种外债汇率、利率的变化,研究规避外债风险的管理手段,把防范外债风险作为贷款项目管理的一项重要内容,推进这项工作规范化、制度化。应借助市场机制,发挥金融机构的作用,指导项目单位进行外债风险管理,并为项目单位防范外债风险提供及时的政策支持。

(二十四)各级发展改革委和国务院有关行业管理部门应根据不同领域贷款项目的特点,研究贷款转贷和担保环节存在的问题,积极配合有关部门建立更加行之有效的贷款转贷和担保机制,简化贷款转贷程序、加快贷款支付速度,提高贷款资金运转效率。

(二十五)各级发展改革委和国务院有关行业管理部门要及时跟踪国际金融组织政策动向,充分利用国际金融组织的平台和智力资源,积极开展国际合作。以贷款项目为载体,借鉴和吸收国际先进理念、项目融资、项目管理、风险防范等方面经验,注重贷款项目在发展模式、管理创新、制度创新等方面的示范效应,加大推广力度,不断提高工作水平,最大限度地发挥贷款项目的经济效益和社会效益,为贯彻落实科学发展观,构建和谐社会,促进我国经济和社会又好又快发展做出贡献。







中华人民共和国国家发展和改革委员会

二〇〇八年五月二十七日