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关于我国不动产机构改革的最新思路设计/武志国

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 08:47:30  浏览:8160   来源:法律资料网
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关于我国不动产登记机构改革的最新设计思考

作者 武志国 wuzhiguo_law@msn.com


一、我国目前不动产机构制度主要弊病及流行的改革方案之拷问
我国不动产登记制度方面的症状被大多数学者诊断为:登记容易错误或者重复、登记的国家成本和私人成本高昂,登记效率和服务质量低下,重收费轻公示,重部门利益缺乏公共效应等。这种症状的原因被学者普遍地诊断为“五不统一”:不动产登记法律或依据不统一,不动产登记效力或后果的不统一,不动产登记程序或规则不统一,不动产登记机构不统一,不动产登记的权属证书不统一。笔者以为,中国不动产登记目前主要的问题在于登记偏离了公示的初衷,抹杀了登记的真正本来,主要症结是由于计划经济体制的惯性导致目前行政管理替代登记服务,不统一中法律依据和登记效果不统一是扭曲登记本来的关键所在。至于机构不统一和程序不统一主要带来了成本加大和效率低下的后果。
目前各种形形色色的改革方案充斥着各种信息媒体,细细研究不难发现这些研究的主要不足;首先是研究大多采用比较学的方法,却动不动导出与国际接轨的结论,针对性和具体性脆弱;其次是研究缺乏实证分析,缺乏动态性、系统性和全局性的分析,方案略显苍白;再次,经济成本学分析和政治改革可行性分析,学院派”气息浓重,改革方案缺乏操作性这些研究方案;最后,学术背后浮出的利益代言现象,这种短视主要表现为各种利益集团在为争取局部的短期利益寻找喉舌,一些学者也不甘平庸,牵强地得出由某某系统负责今后的不动产登记,这样导致站在部门利益的角度,方案就显得不够超脱。
二、设置新的不动产登记机构职能和价值的考量
我们对我国目前不动产机构设置现状以及主要弊病以及设置不动产登记机构的价值考量的层面继续进行分析。
(一)行政管理对物权登记的阉割
其实物权登记原本是基于物权变化自身特点考虑的一种不动产物权变化的公示方式,动产的公示方式为交付,不动产的登记方式为登记,其公示产生物权登记的公信力,为民事主体的交易提供信用保证,达到降低交易风险的目的。但是其衍生出来的功能即行政管理功能却由于经济体制的原因一度成为基于满足国家监督、规划和税收等行政事务的需要而占据了主要位置,但是我国实行市场经济体制以来,这种行政管理价值侵吞私权价值的现状已经产生了上文提到的严重的负面效应,登记的主流的原本的公示功能已经成为不可阻挡的改革趋势。
(二)效益和中立价值的缺失
由于上述体制的原因,我国的物权登记制度的不合理以及登记机构设置的不科学导致登记效率严重滞后,部门利益考虑普遍,登记的成本高昂,而且现有的登记机构成为了行政管理的附属品,其独立性是不可想象的,其登记的监督价值的发挥就更无论谓也。
(三)价值的顺序的重新建构
新的不动产机构的设置第一位的价值是公示功能和便民价值的考虑,其次是中立和效率价值,最后是制度成本和行政管理的考虑。
三、不动产机构设置的细节的全息式分析
(一)从物权的公法功能和私法功能的实现相关性角度看我国不动产登记机构的设置
在中国,被认为物权登记具有显著的公法功能的,公法功能指通过不动产登记实现对不动产信息的掌握和适度的监控,私法功能指确认不动产权属和保障不动产交易市场透明度的功能。当然这种泾渭分明的划分是有争议,从法理上一般来讲,物权登记被认为是物权效力的发生的形式,即通过公示产生公信力,这是不动产登记的真正原因。笔者以为剥离两种功能以后,从方法上还是完全可以实现公法的功能的,这种剥离可以减轻公权力对私权利侵蚀的程度,以彰显不动产登记的初衷。
(二)从物权取得与行政管理的功能相关性角度看我国不动产登记机构的设置
目前我国不动产物权的取得方式主要有两种,一种是依据法律规定的条件和程序通过行政许可赋予的物权,另外一种是私法主体之间通过民商事法律关系取得的物权。前者主要有出让取得的建设用地使用权、采矿权等,后者主要有国有土地使用权的转让、房屋所有权的买卖等。前者物权的登记和不动产的行政管理有直接的衔接关系,而后者就没有直接关系了,因此物权统一登记的话,至少后者是可以统一出来。
(三)从不同种类物权之间的相关性看我国不动产登记的设置
不动产物权种类繁多,从权利性质上分包括所有权,用益物权,担保物权,从权利客体上分包括土地权、房产权、其他建筑物或附着物物权。还包括比照不动产登记的特殊动产物权和特许物权等,将所有这些不动产物权全部统一到一个登记机关,是缺乏对必要性和物权相关性考虑的。笔者的以为至少可以以土地登记为基础,将土地物权(包括国有土地所有权和使用权、建设用地使用权、土地抵押权,其中集体土地使用权、农地承包经营权等可以考虑是否统一,因为目前中国城乡二元结构的界限没有真正消除)、房产权(包括房屋所有权、房屋使用权和房屋抵押权等)的登记统一起来,由统一的登记机关进行登记,而且国内部分实行房地一体管理模式下一体登记的做法基本上成功的,何况物权法草案最后一条也证明了这种统一取向的底线。但特许物权、比照不动产登记特殊动产物权(包括所有权、使用权及抵押权)、林权(包括林地所有权、林地使用权、林木抵押权)、草原权(包括草原所有权、草原使用权)、水权等,由于不向房地交易那么频繁和市场性凸显,暂时也可不统一。
(四)从实质审查和形式审查分离与否的角度看我国不动产登记机构的设置
我们这里讲的不是登记审查实质主义和登记形式审查主义的区分,而是不动产登记中登记审查的两个阶段的问题。不动产登记必然涉及一个基础性的根本性的前提,就是要保证登记信息的真实性,形式审查主要是就登记申请者提交的登记材料的书面合法性和真实性的审查,实质审查是指对不动产登记的原因或者基础性法律关系的真实性也进行审查。形式审查以实质审查为前提,两阶段的审查可以剥离也可以不剥离,分别由不同性质的机构或者相同性质的不同机构进行分别审查,建立起衔接机制就可以了。当然由同一个机构进行审查的做法在国际上也有效果不错的。但笔者以为剥离两种审查的效果在于两种审查可以互相牵制,提高了登记的客观性和中立性。
(五)从不动产登记机构的性质定位和织形式看我国不动产登记机构的设置
机构性质的考虑大致可以分为行政机关、司法行政机关、司法机关、事业单位(事业单位又分为全额财政拨款的和经费自筹的事业单位)和中介性质的社会团体。是将不动产登记机构推向社会呢,还是在吃皇粮的情况下尽量争取其中立性呢?国内目前流行着各种机构性质的做法。组织形式的考虑主要是作为一个独立的机构呢还是作为一个机构的部门呢,是条管还是块管,还是双重管辖的问题,是把登记人员派驻相关单位或部门呢还是其他等问题的考虑。
笔者以为,机构性质定夺的前提应该是对我国不动产登记机构目前存在的关键弊病的了解和对不动产登记本身的性质定位的认识以及基于对各种性质和组织模式对不动产登记专业性和中立性的契合以及机构自身发育的情况综合考虑。这种设计必须保证不动产登记机构的中立性和专业性以及对私权服务色彩的保留。
(六)从不动产登记机构设计的规划来看我国不动产登记机构的设置
改革是有过程的,改革是有阻力的,改革是需要探索的,改革更是需要规划的,是借鉴国外成功经验采取一步到位跨越式的改革呢还是采取渐进螺旋式的改革呢?是采取另起炉灶呢还是对现有登记力量进行优化组合呢?笔者以为,中国目前的政府机构和行政体制改革是攻坚阶段,还没有找到不动产登记可以十分契合的改革路径,否则物权法草案也不会有把细节甚至一些基本的东西留给未来的不动产登记立法这样的尴尬了,也就不会有这么大的争议了,考虑到登记技术根基和人力资源根基并不扎实,考虑到改革的成本承受能力以及改革的可行性以及一些矛盾没有理顺的情况下,采取渐进的方式和优化组合的方式的话就涉及采取试点和过度结合的模式,但要杜绝走缝缝补补或新瓶装旧酒的事情,以此作为中国政府机构改革的一种新的尝试。
从以上分析不难看出,基于各种因素的考虑可以组合出多种改革方案,笔者也在每个角度基本上提出了个人的倾向性意见。
四、不动产机构设置的几种流行方案及其解剖
目前国内的学术界和实务界就不动产机构设置的方案归纳有以下几种情况:
1、第一类方案,认为应由不动产所在地的人民法院管辖。
这种方案的理由主要有:一法院登记可以保证登记的中立性,可以提高登记的权威性和客观性;二法院登记可以在发生不动产争议时直接提起诉讼,不用另行启动诉讼程序,节约了诉讼成本。其实呢,我国司法机关本身受行政权力影响及大,独立性的赋予也正在过程中,无法保证可以兑现其登记的中立性,再者由于法院自身组织条件的限制,无力承担登记专业性技术性的任务,否则需要大规模的配套改革,时间成本、财力成本等将十分高昂;第三,虽然由法院进行登记发生争议直接提交法院,只要实质性审查和形式审查关把好了,这种争议发生也不会太多,可是并没有节省多少制度成本,再者牵涉到错误登记以后法院当被告的复杂问题,有可能对法院产生更为负面的影响。
2、第二类方案及分析
第二类方案主要由行政机关负责不动产登记,又细分为三种:(1)定位为行政机关,认为仍应由不动产所在地的行政主管机关管辖,只是根据需要对部分不动产登记职能进行整合;(2)也是定位为行政机关,由司法行政系统负责不动产登记;(3)还是定位为行政机关,认为应当成立独立的专门的不动产登记机关。或由统一的不动产登记机关向不动产主管部门派出登记人员进行登记或者统一纳入新的独立的登记体系。
其实这类方案的主要考虑为以最小的改革成本和阻力换取不动产登记制度的改良。行政机关负责登记容易产生权力的联姻,行政管理职能往往压轧民事公示职能,登记成本高,登记效率低,难使登记的中立价值和监督价值凸显出来,这是违背我们制度的本来和改革的长远初衷的;第二类中第一种方案属于缝缝补补型,原行政机关仍然同时行使登记权和管理权,其效果恐怕不比现在好多少。第二类中第二种方案将对不动产管理权和登记权分离,这种方案的考虑主要是照顾了登记的中立价值,甚至有的观点认为司法行政机关还具有司法权威性,司法行政部门属于双重领导,其所谓的司法权威性是没有的,由于专业性等问题,需要对司法行政机关的增设新的装备和人员,成本高于第一种,相对来讲可以取得较第一种方案稍好的效果。第二类中第三种方案成立专门的不动产登记机关,另起炉灶,其成本要高于第二类的前两种方案,这是不言而喻的,但是笔者以为从长远来讲和本原价值考虑,仍然没有从行政的窠臼里跳出来,不宜作为长远的模式固定下来。因此笔者以为第二类方案只能作为一种临时的或过度式的选择。
3、第三种方案及分析
第三类方案,由非行政主体介入或者主导登记。又细分为三种:(1)对不动产登记实行公证部门的实质审查和登记机关形式审查的分离;(2)由专门的事业单位承担登记的职能;(3)认为应由具有社会化服务功能的中介登记机构负责。
第三类方案企图解决可登记中立价值和私权功能的体现,通过“信息共享”和透明登机制解决行政监管的需要。但是可行性需要具体分析。第三类方案中第一种方案由公证机关负责实质审查,行政机关负责形式审查,较好体现了权力相互制约的功能,但是公证机关需要重新组建新的登记队伍和增加技术性成本。应该是一种可以试点的模式,可以作为一种过度方式的尝试。第二种方案如果由吃皇粮的事业单位负责的话,仍然不符合精简机构的原则,而且如果从地方来的话,仍然无法保证其中立性,不可预测的因素也较多。采取自筹经费的方式事业单位和第三种方案中由社会化的中介机构的方案基本是一样,这种方案没有考虑到我国社会中介组织发展的不完善、不规范的现状,如此重要的登记任务恐怕不能由仍需国家鼓励、扶持和监督的社会中介组织来承担,至少目前或者短期内是不可行的。
五、建构过度试验模式的可行性分析
笔者以为,出于中国机构改革的复杂性和不动产登记制度的考虑,可以实行过度性和试验型模式相结合的方案,不动产法或者不动产登记条例恐怕不能草草出台,这个过度的过程不会很短。本着“中立为基、公示为本、服务为重、效率优先、兼顾成本、渐进摸索”的改革原则提出如下“过渡性模式和尝试性组合模式”方案:
由于不动产登记制度的精密性和物权自身的复杂性以及中国机构改革的艰难性,笔者认为不得不选择过度性的渐进模式,逐步增强登记的出统一性和中立性。当然笔者所提的这种模式不是静态的,也不是可以给决策者或者学者或者读者以唯一的现成的方案,主要是提出一种改革的思路,供大家参考和探讨,或者说是达到一个抛砖引玉的效果。
具体的模式内容是这样的:先以土地登记为基础,将土地物权、房屋物权的登记统一起来,由统一的登记机关进行登记。但特许物权、比照不动产登记的特殊动产的物权、林权、草原权、水权等的做法目前可基本上按照现在的经济职能管理体制分别由相应的主管部门作为登记机关,但应规定这些主管部门必须建立对应的登记部门,专司登记职责,并按照统一的登记程序和统一的效力的要求进行登记。待房地登记逐步完备,搭建起不动产登记的大框架以后就可以根据出现的新情况考虑移植到其他比如司法行政机关,然后再单独剥离出来成立专门的不动产登记行政机关,当然可以在这个过程中试验性的介入非行政的社会登记力量,比如公证机构或者事业单位或者较为成熟的社会组织不同程度进介入登记,在社会中立力量以及行政力量的整合中在不同时期找到最佳的结合点。当然在过度过程中行政机关是主导的,非行政力量的参与是尝试性逐渐介入的。另外,也不一定每个环节都走,根据具体情况可以适当跨越个别模式的组合。尤其是在这个过度阶段的初始阶段,由于土地的管理机关对土地登记信息掌握最为全面也最为熟悉,因此未来的不动产登记机关可以以土地管理机构为依托。
那么在过度的模式中要解决一个关键的问题就是过度组织载体的问题,从不动产登记的相关性原理考虑,土地是一切不动产物权的基石,是物权之母,因此土地以其坐标的功能决定了不动产登记其他非土地的不动产物权应当围绕土地这条主线进行,根据目前已经基本成熟的房地一体登记原理,先以国土资源部牵头开始我国不动产登记的新纪元。




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吉林省土地管理暂行条例

吉林省人大常委会


吉林省土地管理暂行条例
吉林省人大常委会



(1984年9月13日吉林省第六届人民代表大会常务委员会第九次会议通过)

目 录

第一章 总 则
第二章 土地的所有权和使用权
第三章 农业和牧业用地
第四章 水域和水利用地
第五章 工矿和交通用地
第六章 城市用地
第七章 林业用地
第八章 国家建设征拨用土地
第九章 奖励与惩罚
第十章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了维护土地的社会主义公有制,合理利用和科学管理土地,建立良好的生态环境,促进国民经济发展,根据《中华人民共和国宪法》和国家有关土地政策、法律规定,结合我省实际情况,特制定本条例。
第二条 节约土地是我国的国策。珍惜和合理利用每寸土地,制止浪费和破坏土地资源,是全省各级人民政府的重要职责,是全省各族人民应尽的义务。
第三条 本条例适用于我省辖区内的一切土地,包括耕地、园林、林地、草地、水域、荒地、荒山和城市建设、村镇建设、工矿、交通、国防、名胜古迹、自然保护区等用地,以及未开发利用的土地。
第四条 凡属土地所有权、使用权的确定和变更,土地的勘查、规划、保护和利用,都必须依照本条例办理。
第五条 各级人民政府统一管理行政辖区内的一切土地。农业部门是土地的管理机关,负责掌握行政辖区内的土地利用总体情况和办理征用土地事宜。城市建设部门负责城市(包括建制镇,下同)规划区内的土地规划管理。
第六条 县级以上(含县级,下同)人民政府要根据国民经济与社会发展的需要,搞好自然资源调查,制定土地利用总体规划,报上级人民政府批准后执行。经批准的土地利用总体规划,非经原批准机关同意,不得变动。

第二章 土地的所有权和使用权
第七条 下列土地属于国家所有(简称国有土地,下同):
(一)城市土地(不包括城市中属于集体所有的土地);
(二)国家所有的林业用地;
(三)国家依法没收、征用或者征而未用的土地;
(四)国家拨给机关、部队、学校和国营企业、事业等单位使用的土地;
(五)经批准划给集体所有制单位使用的国有土地;
(六)经批准划给农民(承包者)使用的国有林地、草原、水域、荒地、荒山;
(七)按国家有关法律规定不属于集体所有的土地。
第八条 下列土地属集体所有:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地、自留地、自留山、自留塘、饲料地也属于集体所有。
第九条 为了确认和保障土地的所有权、使用权,土地所有单位和土地使用单位或个人必须办理登记手续,报所在市、县人民政府批准,并颁发土地证和土地使用证。
土地证和土地使用证所确认的土地所有权、使用权,受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。
第十条 国家为了公共利益的需要,可依法对集体所有制土地实行征用,对国有土地实行拨用。已征用和拨用的土地,所有权属于国家,用地单位只有使用权。
第十一条 禁止买卖、变相买卖土地或者以其它违法方式侵占土地。
地上附着物的买卖、租赁或转让,涉及土地所有权、使用权转移时,必须办理审批手续。
第十二条 因土地所有权或使用权发生争议,按本条例第五条确定的管理范围,由主管部门主持协商解决。协商解决不了的,由同级人民政府裁决。对裁决不服的,可向当地人民法院起诉。
在争议未解决之前,争议各方均须服从同级人民政府的裁决。

第三章 农业和牧业用地
第十三条 所有使用农业用地的单位,都要按照土地利用总体规划,制定开发、利用、治理、保护所使用土地的具体规划和措施,搞好经营管理,保持水土,涵养土质,提高土地利用的经济效益。
第十四条 国家机关、部队、学校和国营企事业等单位使用的国有土地,不得自行划拨给其他单位或个人另作他用。上述单位需要在其使用的土地上进行基本建设的和因特殊需要必须划拨的,均须经主管部门同意,按有关规定办理审批手续。
第十五条 乡人民政府根据县级土地利用总体规划,制定村镇(包括乡村居民点、村庄、集镇,下同)的建设规划,并报县(市)人民政府批准后执行。经批准的建设规划,非经原批准机关同意不得变动。
制定村镇建设规划,要节约用地,充分利用原有宅基地和空闲地。凡能利用坡地、薄地的,不得占用良田。
农民(包括农村非农业户,下同)和村镇集体企业、事业单位建设用地,必须服从村镇建设规划,不准多占少用、占而不用。
第十六条 农民建房使用村镇规划区内的土地,必须经乡人民政府审批其用地位置、面积、用途和标准,并发给建设用地许可证(含宅基地使用证)。
乡镇集体企业、事业单位建设用地,参照有关征地规定办理审批手续。
第十七条 农民建房用地面积,实行限额管理。
第十八条 由于迁居等原因腾出的旧宅基地,由集体经济组织收回,统一安排使用。如仍作宅基地转他人使用时,必须重新办理审批手续。
因迁居或原有宅基地面积不足而出卖房屋涉及宅基地使用权转移时,买方要重新申请和办理审批手续。
第十九条 严格控制从耕地上取土生产砖瓦和挖取砂石。城乡国营、集体企业单位确需从耕地上取土生产砖瓦和挖取砂石的,要分别按照或参照有关征地规定办理审批手续。
第二十条 农民不得在自留地、自留山、饲料地和承包的土地上建住宅,开矿和毁田打坯、烧砖瓦等,不得弃耕弃管。违反者,集体经济组织有权收回土地的使用权。
第二十一条 加强草原管理,保护草原资源,搞好草原建设,积极治理严重退化、沙化、碱化的草场,不断提高草地生产能力。严禁垦草开荒、破坏草原设施、草场资源以及其他有害于草原建设的行为。
第二十二条 在国务院、省人民政府批准的自然保护区、历史文物保护区、风景区、疗养区范围内的单位、农村集体经济组织和个人进行建设时,必须遵守有关规定。保护区外的任何单位和个人,不准进入保护区内占用土地。因特殊需要必须占用的,须征得保护区上级主管部门同意后
,报省人民政府批准。上述范围内现有生产、建设单位在土地及资源利用上的权利和义务,统由省人民政府确定。

第四章 水域和水利用地
第二十三条 经县(市)以上人民政府确认的国营渔场范围内的土地,由国营渔场使用。
经批准定期经营天然泡沼的生产单位,在泡沼干涸期有权继续使用。
经县(市)以上人民政府划定的各类水利工程保护用地,由水利工程管理部门使用。
第二十四条 国家水利工程用地,按有关征拨用土地规定执行。
国家与农村集体经济组织联办水利工程,须由主办单位报县(市)以上人民政府审批。占用非受益农村集体经济组织的耕地,要用受益单位土地或未拨用的国有土地予以调剂。调剂不了的,由受益单位按被占地前三年平均年产值的三至四倍给予土地补偿费。
农村集体经济组织间联办水利工程用地,由县(市)人民政府审批。占用非受益农村集体经济组织土地,用受益的农村集体经济组织的土地予以调剂,或由受益的农村集体经济组织按被占地前三年平均年产值的三至四倍给予土地补偿费。
县与县之间联办水利工程用地,须报上级人民政府审批。

第五章 工矿和交通用地
第二十五条 经国家批准因工程建设和开发地下资源,妨碍当地人民生产、生活的资源和设施时,由建设或开发单位按有关规定负责修复或新建。
第二十六条 铁路、公路占地,要严格执行国家规定。
铁路、公路沿线以及因安全防护等特殊需要,符合国家规定的留用土地,不得视为征而未用的土地,任何单位不得侵占。特殊需要临时使用的,必须经铁路或公路部门同意;需要收回时,使用单位要无代价交还。
位于城市的铁路留用地的规划、利用,必须服从所在城市的总体规划。
第二十七条 国家新建、改修公路用地,按有关征拨用地规定执行。
筑路、养路所需砂、石、土,要在公路用地范围内解决。如需从公路用地外有收益的土地上挖取砂、石、土,必须办理征、拨用土地手续。从城市规划区外的公路沿线附近的荒山、河滩上挖取砂、石、土等天然筑路材料,要经有关部门批准,但不付补偿费用。公路部门要搞好水土保持
,不得破坏自然资源。
国家和农村集体经济组织联办的公路工程用地,由主办单位报请县(市)人民政府审批。占用的土地,由当地使用该路的单位调剂补偿,或参照有关征地规定,付给补偿费。
农村集体经济组织联合进行农村道路建设,须经县(市)人民政府审查批准。
第二十八条 铁路、公路绿化林或防护林,要在国家规定的用地内种植。

第六章 城市用地
第二十九条 经批准的城市规划区内的一切土地均为城市用地。城市建设用地,要全面规划,合理布局,节约用地。经上级人民政府批准的城市规划区范围,不得擅自扩大。
第三十条 在城市规划区内进行各项建设,需要使用属于国家所有的土地和征用属于集体所有的土地,必须向城市建设部门提出建设用地的申请,由城市建设部门审查批准其用地位置、面积和范围。征用属于集体所有的土地,按照城镇总体规划和有关征地规定统一办理征用事宜。
城市规划区内的国有土地和征用后的土地,均由城市建设部门发给建设用地许可证(含宅基地使用证)。
第三十一条 在城市规划区内需要临时使用国家所有的土地,必须经城市建设主管部门审查批准,发给临时用地许可证。临时征用集体所有的土地还要征得土地管理机关的同意。
第三十二条 位于城市规划区内的集体经济组织和个人在集体所有的土地上新建或扩建居民点和企业、事业单位,其用地位置、面积和范围,要经城市建设主管部门审查,由土地管理机关办理批准手续。

第七章 林业用地
第三十三条 林业用地包括有林地、疏林地、灌木林地、采伐迹地、林间空地、宜林地和苗圃用地。凡属国家的林业用地,一律由林业部门统一管理。凡属集体的林业用地,林业部门有权对其进行检查、指导。
第三十四条 凡按政策规定划给非林业部门、农村集体经济组织和个人使用的林业用地,不准改作他用或扩大占用面积。
划给个人使用的国有和集体所有的荒山、荒地、荒沟、荒滩、荒坡、沙丘等宜林地或其他林地,由县(市)人民政府核发证书,确认使用权。
第三十五条 严禁集体和个人在林地内开垦小片荒地。
凡在二十五度以上的坡地开垦耕作的,由各级人民政府作出规划,限期退耕还林。
第三十六条 征用集体林地和拨用国有林地,必须征得林业部门同意,由土地管理机关办理征拨地手续。

第八章 国家建设征拨用土地
第三十七条 国家建设征、拨用土地,凡符合国家法律和政策规定的,被征、拨地单位和群众必须服从,不得妨碍、拖延和阻挠。
第三十八条 国家建设征、拨用土地,必须严格执行设计定额,禁止多征、早征,杜绝浪费土地的现象。凡有空地、荒地、劣地可以利用的,不得占用耕地。
第三十九条 一个建设项目所需土地,必须一次申请报批,可分期拨用。
凡有“三废”(废水、废气、废渣)的新建工程项目,必须同时提交经环保部门批准的治理“三废”设施的规划,方能办理征、拨用土地手续。
临时抢险、防洪等紧急用地,可先占地施工,后补办征、拨用土地手续。
第四十条 申请征、拨用城市规划区以外的土地或国有林地,须向被征、拨地所在县人民政府土地管理机关提交用地申请书。附经批准的建设计划、设计任务书和按国家规定的其他有关证明文件,由土地管理机关办理征拨用土地手续。
第四十一条 征、拨用土地的审批权限:
耕地、园地三亩以下(含三亩),林地、草地十亩以下(含十亩)其它土地二十亩以下(含二十亩),由县(市)人民政府审查批准。
耕地、园地三亩以上、五亩以下(含五亩),林地、草地十亩以上、二十亩以下(含二十亩),其它土地三十亩以下(含三十亩),县城、镇、工矿区规划区内菜田三亩以下(含三亩),由市州人民政府(行政公署)审查批准。
耕地、园地五亩以上至一千亩以下,林地、草地二十亩以上至一万亩以下,其它土地三十亩以上至一万亩以下,县城、镇、工矿规划区内菜田三亩以上至一千亩以下,各市规划区内的菜田一千亩以下,由省人民政府审查批准。
拨用省属林业局管辖的国有林地,面积一千亩以下(含一千亩),由省人民政府审查批准。
耕地、园地、林地一千亩以上,其它土地一万亩以上,报国务院批准。
外省来我省征、拨用土地,一律由省人民政府批准。
中外合资经营企业征地,依照国家有关规定,由省人民政府或国务院批准。
第四十二条 征用土地,要根据土地数量、质量、地面附着物等情况,支付土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费。
(一)土地补偿费:征用城市规划区内菜田和近郊菜田,按征地前三年平均年产值的五至六倍计算;征用城市远郊菜田和其他所有的耕地,按征地前三年平均年产值的三至四倍计算。
征用果园、精养渔塘、苇塘、条通,按征地前三年平均年产值的五至六倍计算。
征用集体林地,被伐林木交林木所有者;拨用国有林地,被伐林木交森林经营单位。造成损失的,由建设单位给予补偿。林地补偿标准按省人民政府规定执行。
拨用有收益的其它国有土地给原用地单位造成损失的,由双方协商补偿。
征用无收益的土地,不予补偿。
对征、拨用土地上的生产(生活)设施和青苗,由建设单位与原用地单位协商,根据实际情况给予合理补偿。在开始协商征、拨地方案后,违背农时抢种的作物,树木和抢建的设施,一律不予补偿。
征用城市郊区的菜田(包括城市规划区内的菜田),还需向被占地所在城市缴纳新菜田建设费,统一上缴地方财政,用于新菜田建设。
(二)安置补助费:被征用耕地(包括菜田),每个农业人口安置补助费标准,为该耕地每亩年产值的二至三倍。因征地需要安置的农业人口数,按被征地单位征地前农业人口(按农业户口计算,不包括开始协商征地方案后迁入的户口)和耕地面积的比例及征地数量计算。年产值按被
征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。每亩耕地的安置补助费,最高不得超过其年产值的十倍。
按上述规定确实安置不完的剩余劳动力,由建设单位按每个劳动力占有耕地面积比例人数予以安排,并相应核减安置补助费。如安排有困难,可向当地有关部门交纳安置补助费。由当地有关部门安排。
集体经济组织的土地已被征完,又不具备迁、并条件的,经征得有关部门同意后,可报请省人民政府批准,将原有的农业户口转为非农业户口或城镇户口,原有的集体所有财产和所得的补偿费、补助费,由县、市以上人民政府与被征地单位商定处理,用于安置其他人员的就业(包括自
谋职业)和不能就业人员的生活补助,不得私分。
(三)附着物补偿费:由征地单位与原用地单位协商赔偿。
征用土地的补偿、补助费,除将地上个人附着物的补偿费付给个人外,均应付给被征地单位,用于发展集体生产、安置群众生活,任何单位和个人不得平调、挪用。
第四十三条 用地单位和个人两年未使用的土地,凡属城市规划区内的,由城市规划主管部门安排使用;凡属城市规划区外的,由土地管理机关安排使用。
第四十四条 临时使用集体所有的土地,按其使用面积乘以该土地每亩平均年产值逐年付给原用地单位土地使用费。临时用地期满,用地单位负责恢复土地的耕种条件或按恢复工作量向原用地单位支付费用,及时归还。
临时使用城市规划区以内的国有土地,确需补偿的,由临时用地单位与原用地单位协商处理。
不准在临时用地上修永久性建筑物。临时用地的期限,一般不超过两年。
第四十五条 在征、拨用土地范围内发现文物、古迹和无主财物时,施工和用地单位要妥善保护,并立即报告县级以上人民政府处理。不得破坏和窃藏。
第四十六条 城镇集体所有制单位进行基本建设使用农村集体土地或与农村集体经济组织搞联营使用集体土地,比照国家建设征用土地的规定办理征用土地手续。
第四十七条 办理征、拨用土地手续的管理机关要严格掌握土地的补偿、补助、赔偿标准。

第九章 奖励与惩罚
第四十八条 执行本条例,有下列先进事迹之一的单位和个人,各级人民政府给予奖励:
一、保护土地,合理利用土地成绩显著者。
二、维护土地政策、法律,同违法行为作坚决斗争,有重要贡献者。
三、在建设项目的设计、选址、审批、施工中,节约用地有显著成绩者。
四、在农房建设上不占耕地,节约用地,成绩显著的乡、村。
五、在土地的勘查、规划、登记和土地管理工作中做出显著成绩者。
第四十九条 违反本条例,有下列行为之一者,土地管理机关,城市建设部门和林业部门按其管理范围执行制裁:
一、买卖、变相买卖土地者,其土地交易无效,并没收交易的土地、款、物,对直接责任者、指使人处以罚款。
二、未经法定审批手续占用或多占土地,或擅自改变土地用途者,责令其退还土地;地上建筑物要限期拆除或没收,并赔偿被占地单位的经济损失;对占地单位、直接责任者和指使者处以罚款。
三、以欺骗手段取得土地使用权的,或超越审批权限审批土地者,均收回土地使用权,并对直接责任者处以罚款。
四、滥开荒地,毁坏草原、苇塘及其自然资源,以及超坡开荒造成水土流失者,责令其退耕还林、还草,赔偿经济损失,并对其单位、直接责任者和指使者处以罚款。
五、不执行征地补偿、安置、赔偿经济损失、治理恢复土地等规定者,责令其执行并对直接责任者和主管人处以罚款,擅自提高补偿、补助或安置、赔偿费用者,对主管人处以罚款,并追究批准机关领导者的行政责任。
六、以无理要求阻挠征、拨地,或不按本规定如期交出被征、拨地,影响建设施工者,责令其按规定或限期交出土地,对被征、拨地单位主管人处以罚款。
上述各款中的赔偿金和罚款由企业单位支付的,从企业自有资金中开支。由行政、事业单位支付的,从预算包干结余和预算外资金中开支。对非法占地建设单位的罚款,按工程投资或造价的百分之三至三十计算;对个人支付的,最低不少于三十元,最高不超过本人六个月的总收入。收
缴的罚款上缴地方财政。
对不服从经济制裁者,交司法机关处理。
违反上述条款情节严重者,按干部管理权限对直接责任者和指使者给予行政处分;对国家、集体的财产和人民生命安全造成严重后果,触犯刑律者,由司法机关追究刑事责任。
第五十条 借土地纠纷,煽动群众闹事,破坏生产秩序,或造成人身伤亡,和使用暴力或其它手段,阻碍土地管理人员执行任务,情节严重者,交司法机关惩处。
第五十一条 任何单位和个人对违反本条例的行为都有权向人民政府和司法机关检举或控告。
对土地管理人员利用职务上的便利,敲诈勒索、贪污受贿的,从重处罚。

第十章 附 则
第五十二条 本条例自公布之日起生效。我省过去发布的有关土地管理规定与本条例有抵触的,一律以本条例为准。
第五十三条 各市、州、县人民政府可根据本条例,结合当地实际,制定实施细则,报上级人民政府备案。
第五十四条 本条例如与国家土地政策、法律有抵触时,按国家规定执行。



1984年9月13日

广东省各级人民代表大会常务委员会法律监督工作条例(试行)

广东省人大


广东省各级人民代表大会常务委员会法律监督工作条例(试行)
广东省人大



(1989年3月9日广东省第七届人民代表大会第二次会议通过 1989年3月16日公布 1989年6月1日起施行)


第一条 根据宪法和地方组织法的规定,为保障我省各级人民代表大会常务委员会(以下简称人大常委会)依法行使法律监督权,保证宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行,制定本条例。
第二条 人大常委会依法对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作进行法律监督。同级人民政府、人民法院、人民检察院应接受监督。
人大常委会有权撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议。
人大常委会的法律监督受本级人民代表大会和上一级人民代表大会及其常务委员会的监督。
人大常委会应将法律监督工作的情况向本级人民代表大会报告。
第三条 人大常委会法律监督的范围:
(一)本级人民政府制定和发布的规章、规定、决定和命令,同宪法、法律、法规抵触的;
(二)本级人民法院、人民检察院作出的适用法律、法规的规定,同宪法、法律、法规抵触的;
(三)下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议,同宪法、法律、法规抵触的;
(四)本级人民政府、人民法院、人民检察院在行使职权中的违反宪法、法律、法规的行政、司法行为;
(五)由本级人民代表大会及其常务委员会选举或任命的国家机关工作人员的违反宪法、法律、法规的行为;
(六)下一级人民代表大会及其常务委员会在选举工作、人事任免中违反宪法、法律、法规的行为;
(七)根据宪法、法律规定或本级人民代表大会的授权,应当由人大常委会进行法律监督的其他事项。
第四条 人大常委会发现下一级行政机关、审判机关和检察机关违反宪法、法律、法规的,可建议下一级人大常委会或者本级行政机关、审判机关和检察机关依法进行监督。
第五条 人大常委会法律监督的形式:
(一)听取和审议执行法律、法规情况的报告;
(二)视察、检查执行宪法、法律、法规和人民代表大会及其常务委员会决议的实施情况;
(三)审查同宪法、法律、法规抵触的规范性文件;
(四)提出质询案;
(五)接受公民和组织的申诉、控告和检举;
(六)组织特定问题的调查委员会;
(七)发出法律监督书;
(八)符合法律规定的其他形式。
第六条 人大常委会应当有计划地听取和审议本级人民政府及其所属部门和人民法院、人民检察院执行法律、法规情况的报告。
人大常委会审议前款所列报告,可根据情况作出相应的决议。如有三分之一以上的组成人员对执行法律、法规情况的报告不满意时,可责成有关机关作出补充报告。
第七条 人大常委会应定期组织常委会组成人员和人大代表,视察或检查执行法律、法规和人民代表大会及其常务委员会决议的情况。对视察或检查中发现的违反法律、法规和人民代表大会及其常务委员会决议的行为,人大常委会有权责成有关机关查处,予以纠正。有关机关应将处理
结果报告本级人大常委会。
第八条 人民政府制定和发布的规章、规定、决定、命令,人民法院和人民检察院作出的适用法律、法规的规定,应当送本级人大常委会;人大常委会作出的决议,应当送上一级人大常委会备案。
人大常委会对前款列举的规范性文件,发现同宪法、法律、法规抵触的,可根据情况分别作出如下处理:
(一)对于个别内容违反宪法、法律、法规的规范性文件,责成制定机关自行纠正,并将处理结果报本级人大常委会;
(二)对于主要内容违反宪法、法律、法规的规范性文件,予以撤销。
第九条 在人大常委会会议期间,省、设区的市的人大常委会组成人员五人以上联名,县级的人大常委会组成人员三人以上联名,可以向本级人大常委会书面提出对本级人民政府、人民法院和人民检察院的质询案,由主任会议决定交受质询机关答复。
在人大常委会会议上,有三分之一以上的组成人员对质询案的答复不满意时,受质询的机关应进一步作出答复。
第十条 人大常委会对公民和组织(包括人大代表转交)的申诉、控告和检举,可区别情况,作如下处理:
(一)转交有关机关处理和答复;
(二)责成同级人民政府、人民法院、人民检察院处理并向人大常委会报告处理情况;
(三)组织调查作出处理决定。
第十一条 人民政府、人民法院、人民检察院对本级人大常委会责成处理的申诉、控告和检举,应认真研究和处理,并在三个月内报告处理情况。
第十二条 人大常委会对于重大违反宪法、法律、法规的行为,可组织特定问题的调查委员会进行调查。
特定问题调查委员会由本级人大常委会组成人员、人大代表和有关专家组成。
特定问题调查委员会有权调阅与调查问题有关的证据材料,询问有关人员。调查所涉及的组织和个人,应当如实提供有关材料和情况。
调查结束,调查委员会应作出报告,提交人大常委会审议。必要时,人大常委会可对报告作出相应的决议,或者发出《法律监督书》。
第十三条 省、设区的市的人大常委会组成人员五人以上联名,县级的人大常委会组成人员三人以上联名,对本级人民政府、人民法院和人民检察院违反法律、法规的行为和对由本级人民代表大会及其常务委员会选举或者任命的国家机关工作人员违反法律、法规的行为,可以向常务委
员会书面建议发出《法律监督书》。
经主任会议决定,进行调查核实后,报告常务委员会审议决定,发出《法律监督书》。
接受《法律监督书》的机关和个人,应在《法律监督书》规定的期限内将执行情况报告本级人大常委会。
第十四条 本条例规定的受监督的机关和个人,不得有下列行为:
(一)拒不执行国家宪法、法律、法规;
(二)拒不执行上级或本级人民代表大会及其常务委员会的决议;
(三)拒绝向人大常委会报告工作或答复质询;
(四)在行使职权中违反法律、法规;
(五)拒不执行《法律监督书》。
第十五条 人大常委会对有第十四条所列行为的,应区别情况,作出处理:
(一)给予批评教育或发出批评通报;
(二)责成有关机关对责任人给予行政处分;
(三)属于人大常委会任命职权范围的,可撤销其职务;
(四)属于人民代表大会选举的,可向本级人民代表大会提出罢免案;
(五)构成犯罪的,由司法机关追究刑事责任。
第十六条 本条例自1989年6月1日起施行。



1989年3月16日